國務(wù)院于2004年3月公布了修訂后的《反傾銷條例》，其中第33條第一款規(guī)定：“商務(wù)部認(rèn)為出口經(jīng)營商做出的價格承諾能夠接受并符合公共利益的，可以決定中止或者終止反傾銷調(diào)查，不采取臨時反傾銷措施或者征收反傾銷稅。”第37條規(guī)定：“終裁決定確定傾銷成立，并由此對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的，可以征收反傾銷稅。征收反傾銷稅應(yīng)當(dāng)符合公共利益。”據(jù)此，《反傾銷條例》增設(shè)了公共利益條款。實(shí)施反傾銷措施會涉及國內(nèi)申訴產(chǎn)業(yè)、上下游產(chǎn)品生產(chǎn)商及消費(fèi)者等各方利益，為了維護(hù)社會的整體福利，這些矛盾利益方之間應(yīng)當(dāng)達(dá)到一種平衡。同時，在反傾銷措施泛化和升級從而其合理性受到質(zhì)疑的國際社會里，以公共利益條款來平衡國與國之間的經(jīng)貿(mào)關(guān)系甚至政治關(guān)系，已成為一個頗具吸引力的工具。

我國反傾銷案例中有關(guān)公共利益問題的概況

從現(xiàn)有案例的整體來看，在做出肯定性終裁的情況下，一般全部依據(jù)確定的傾銷幅度征收反傾銷稅，基本不考慮公共利益評價。截至2006年12月，我國發(fā)起的46起反傾銷調(diào)查中，35起已做出肯定性終裁。其中征收反傾銷稅的幾十種產(chǎn)品大都屬于下游產(chǎn)業(yè)使用的原料或投入品，下游產(chǎn)業(yè)成本的增加必然會削弱其市場競爭力;同時，反傾銷稅導(dǎo)致消費(fèi)品價格提高，也會對消費(fèi)者利益產(chǎn)生不利影響。然而除了不銹鋼冷軋薄板反傾銷案，并無資料顯示調(diào)查機(jī)關(guān)在裁定反傾銷稅的征收中將這些因素納入考量范圍。但有些案件反傾銷措施的實(shí)施卻使公共利益問題不容回避。

總體來看，我國反傾銷中對公共利益問題的考量還處于起步階段，制度和經(jīng)驗(yàn)均不成熟，對我國幾例反傾銷措施的實(shí)證分析以及對反傾銷效果的調(diào)研表明，反傾銷措施的貿(mào)易保護(hù)效果不如預(yù)期，公共利益問題成為削弱反傾銷效果的重要原因之一。

反傾銷中公共利益的基本特點(diǎn)

(一)公共利益的訴求主體是國家的相關(guān)機(jī)構(gòu)

按照美國法理學(xué)大師龐-德的觀點(diǎn)，公共利益是指“涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求和愿望”，它被理解為當(dāng)政者所支持的社會大多數(shù)人的共同需要(publicinterest)，這種需要與政府權(quán)力聯(lián)系在一起、通過政府權(quán)力得到保障，與國家利益合二為一。從WTO成員反傾銷立法和實(shí)踐來看，公共利益一般被理解為包括國內(nèi)生產(chǎn)商、進(jìn)口商、工業(yè)用戶、消費(fèi)者等利害關(guān)系方在內(nèi)的國家即“政治組織社會”的整體利益，公共利益更多地被理解為國家意志的一種體現(xiàn)。反傾銷調(diào)查的申請通常是由受傾銷行為損害的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提起，其法律訴求的動力是資本(其法律的和社會的外在形式為企業(yè))尋求和利潤追逐的經(jīng)濟(jì)本能，國家對這種利益訴求的核查和判斷是依法進(jìn)行的“被動的”應(yīng)激性行政行為。然而，對反傾銷中是否存在相應(yīng)的“公共利益”問題，由于涉及“政治組織社會”的整體利益，則要由國家“主動地”發(fā)起核查和判斷，以確保國家利益得到及時有效的保護(hù)。因此，反傾銷中對公共利益的考量是國家作為動力源和發(fā)起主體的一種行政行為，和企業(yè)自發(fā)的商業(yè)利益驅(qū)動的法律訴求行為是不同的。

(二)公共利益的內(nèi)涵多樣化

對于反傾銷措施的實(shí)施要件，目前WTO《反傾銷協(xié)議》只限于傾銷、損害及因果關(guān)系三個要件，對公共利益的界定并未明確地做出規(guī)定。一般來說，通過反傾銷措施消除傾銷對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害，既是對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益的保護(hù)，也有助于增進(jìn)公共利益。當(dāng)實(shí)施反傾銷措施保護(hù)正處于初步發(fā)展的朝陽產(chǎn)業(yè)時，二者利益的一致性尤為明顯。但有時對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)則可能損害公共利益。例如，當(dāng)受傾銷沖擊的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)屬于沒落產(chǎn)業(yè)時，此時不宜提倡實(shí)施反傾銷;又如，某些情況下征收反傾銷稅使申訴產(chǎn)業(yè)的利益得到了維護(hù)，卻有可能同傾銷產(chǎn)品下游用戶、消費(fèi)者的長期福利乃至國家利益相悖。另外，有時反傾銷措施的實(shí)施會影響到進(jìn)口國與出口國的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，從長遠(yuǎn)的意義上對進(jìn)口國弊大于利。此時，國家利益無疑同保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益是不一致的。作為“政治組織社會”的國家，其各自有不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平和發(fā)展戰(zhàn)略，有時更有其不同的發(fā)展道路、意識形態(tài)和價值觀念，因此，公共利益問題在不同國家有不同內(nèi)涵，體現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，在反傾銷協(xié)議中也不可能有統(tǒng)一的界定規(guī)則。

(三)公共利益的衡平機(jī)制必須具有客觀性

WTO《反傾銷協(xié)議》雖沒有關(guān)于公共利益的直接規(guī)定，但規(guī)定：“主管機(jī)關(guān)應(yīng)向被調(diào)查產(chǎn)品的工業(yè)用戶，或在該產(chǎn)品通常為零售的情況下，向具有代表性的消費(fèi)者組織提供機(jī)會，使其能夠提供與傾銷、損害和因果關(guān)系的調(diào)查有關(guān)的信息”。各國在實(shí)施反傾銷時，不僅要考慮本國生產(chǎn)商的利益，還要考慮進(jìn)口國下游用戶和消費(fèi)者的利益，具體體現(xiàn)在向利益相關(guān)的民間組織提供機(jī)會使之參與調(diào)查。顯然，該條款的規(guī)定意在要求和指導(dǎo)各國建立相應(yīng)的機(jī)制，保證能在相關(guān)利益組織提供信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行較全面的考量，從而最大限度地體現(xiàn)出公平原則。在現(xiàn)代法治社會，這種機(jī)制的設(shè)立要通過相應(yīng)的程序性規(guī)定來實(shí)現(xiàn)。由于公共利益問題涉及到“政治組織社會”中不同各方的利益，因此，在反傾銷的實(shí)際操作中需要建立利益衡平機(jī)制，從而順利、有效地執(zhí)行反傾銷調(diào)查和裁決，這種利益衡平機(jī)制必須具有由法律保證的客觀性。

我國反傾銷處理公共利益問題的政策啟示

(一)應(yīng)設(shè)立公共利益問題調(diào)查小組

由于反傾銷的國家利益價值取向和公共利益的整體性，反傾銷機(jī)構(gòu)對公共利益問題的考量和受理產(chǎn)業(yè)組織申訴的行政行為是有區(qū)別的，是一種主動的行政行為。因此，這部分職能的發(fā)揮需要有組織依托和相應(yīng)的工作條例，以形成在反傾銷調(diào)查和裁決中考量公共利益問題的明確的行政責(zé)任主體，從而通過有效衡平公共利益問題以最大限度地實(shí)現(xiàn)在國際貿(mào)易中對本國利益的保護(hù)。因此，政府反傾銷調(diào)查機(jī)構(gòu)中應(yīng)設(shè)立公共利益問題調(diào)查小組，并通過相關(guān)法規(guī)設(shè)定公共利益調(diào)查小組的職責(zé)，規(guī)定其向反傾銷調(diào)查的下游企業(yè)、消費(fèi)者及其社會組織搜集材料、聽取意見的責(zé)任和權(quán)利以及程序。

(二)立足于本國實(shí)際界定公共利益的內(nèi)涵

目前流行的觀點(diǎn)是，我國應(yīng)參考?xì)W盟反傾銷法第38496號條例第21條的規(guī)定來界定公共利益的內(nèi)涵并建立相應(yīng)的評價機(jī)制。筆者認(rèn)為，對此觀點(diǎn)應(yīng)慎重，要立足于本國實(shí)際界定公共利益的內(nèi)涵。作為發(fā)展中國家，避免進(jìn)口依賴，維持我國競爭產(chǎn)業(yè)及幼稚產(chǎn)業(yè)的生存發(fā)展以建立先進(jìn)完整的國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系是最大的公共利益。就我國當(dāng)前所面臨的國際貿(mào)易及反傾銷的形勢看，反傾銷是我國加入WTO后尋求合法貿(mào)易保護(hù)以確保幼稚產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的有力工具，公共利益只是實(shí)施反傾銷措施的一個參考因素，所以關(guān)于公共利益原則的確立不能妨礙貿(mào)易保護(hù)功能的有效發(fā)揮。另外，WTO《反傾銷協(xié)議》并沒有明確的“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)，而我國還不是成熟的法制社會，借鑒“歐共體利益評價機(jī)制”將可能在我國產(chǎn)生“逾淮而枳”的后果。因此，對“公共利益”的衡平問題，我國不必照搬歐美國家的內(nèi)涵，而應(yīng)給予其符合我國國情的定義。其中，國家產(chǎn)業(yè)體系的完整與安全應(yīng)該是最重要的內(nèi)容，其次，由于我國在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行以政府的宏觀組織為主導(dǎo)的趕超戰(zhàn)略，由此，對公共利益內(nèi)涵的確立及相應(yīng)的評價機(jī)制仍應(yīng)采取比較寬松的形式，以便于政府反傾銷機(jī)構(gòu)依據(jù)經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易及外交政策靈活行使自由裁量權(quán)。

(三)建立客觀的利益衡平機(jī)制

由于公共利益問題涉及到“政治組織社會”中不同各方的利益，因此，對其的衡平必須具有客觀性。在實(shí)際操作中，這種客觀性要靠法定的程序來保證。在設(shè)定公共利益調(diào)查小組工作條例時，應(yīng)明確進(jìn)行相關(guān)信息搜集和處理并據(jù)此決策的程序和規(guī)則，以保證公共利益問題考量程序的客觀性。另外，對有關(guān)公共利益問題的處理規(guī)則應(yīng)做出原則性規(guī)定，以增強(qiáng)行政操作的政策性。例如，如果即使采取反傾銷措施，也難以將已受損害的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的市場份額恢復(fù)到完全沒有傾銷時的水平，就必須注重考慮反傾銷措施所可能造成的對下游產(chǎn)業(yè)利益的損害以綜合考量反傾銷措施的實(shí)際效果，從而加以取舍。