論房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營中掛靠開發(fā)合同效力問題

———以聯(lián)合開發(fā)房地產(chǎn)合同糾紛案為視角

合作開發(fā)房地產(chǎn)合同的當(dāng)事人一方具備房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營資質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同有效。當(dāng)事人雙方均不具備房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營資質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效。但起訴前當(dāng)事人一方已經(jīng)取得房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營資質(zhì)或者已依法合作成立具有房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同有效。

一、問題的提出

原告重慶市甲房地產(chǎn)開發(fā)公司與乙房地產(chǎn)開發(fā)公司(以下稱甲公司，乙公司)于2000年8月22日與12月9日分別簽訂了兩份聯(lián)合開發(fā)商品房合同。合同約定，由雙方聯(lián)合開發(fā)某綜合樓以及另外兩個小區(qū)項(xiàng)目。合同簽訂后，甲公司在立項(xiàng)審批、土地手續(xù)辦理、拆遷安置及項(xiàng)目建設(shè)管理等方面做了大量工作，最終使整個項(xiàng)目開發(fā)得以順利完成。項(xiàng)目完成后乙公司獲得巨大收益，但卻拒不按照聯(lián)合開發(fā)合同的約定支付原告在三個項(xiàng)目開發(fā)中應(yīng)得的收益。為此，甲公司向重慶市江北區(qū)人民法院提起訴訟，請求乙公司支付聯(lián)合開發(fā)收益2636664.76元及逾期利息(按日萬分之二點(diǎn)一的標(biāo)準(zhǔn)從2003年9月1日起至付清日)。

庭審中，甲公司雖然訴稱其在立項(xiàng)審批、土地手續(xù)辦理、拆遷安置及項(xiàng)目建設(shè)管理等方面做了大量工作，但從庭審查明的事實(shí)看，甲公司在聯(lián)合開發(fā)中并無任何實(shí)質(zhì)性投入，本案合同實(shí)際上是乙公司掛靠甲公司進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，甲公司收取管理費(fèi)的掛靠性質(zhì)的聯(lián)合開發(fā)合同。由此雙方當(dāng)事人爭議的焦點(diǎn)在于，本案掛靠開發(fā)合同是否有效。

二、合作開發(fā)房地產(chǎn)合同的效力區(qū)分

依照合作開發(fā)房地產(chǎn)合同主體是否具備相應(yīng)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)等級，合作開發(fā)房地產(chǎn)合同一般可分為三類：第一類為雙方都具有相應(yīng)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)等級的合作開發(fā)合同，第二類為僅有一方具有應(yīng)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)等級的合作開發(fā)合同，第三類為雙方都不具有相應(yīng)房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)等級的合作開發(fā)合同。

依照《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十五條的規(guī)定，合作開發(fā)房地產(chǎn)合同的當(dāng)事人一方具備房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營資質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同有效。當(dāng)事人雙方均不具備房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營資質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效。但起訴前當(dāng)事人一方已經(jīng)取得房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營資質(zhì)或者已依法合作成立具有房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同有效。

由此不難認(rèn)定，第一類合作開發(fā)合同為有效合同，第三類合作開發(fā)合同以起訴時是否至少有一方具備相應(yīng)資質(zhì)等級來確定合作開發(fā)合同的效力。

第二類合作開發(fā)合同效力在實(shí)踐中又區(qū)分為兩類，一是合作開發(fā)中雙方都進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性投入的合同，一是不具備相應(yīng)資質(zhì)等級的企業(yè)以具備相應(yīng)資質(zhì)等級的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)名義進(jìn)行開發(fā)，并向?qū)Ψ嚼U納管理費(fèi)的掛靠開發(fā)合同。其中第一種合作開發(fā)合同依法應(yīng)認(rèn)定為有效合同，而對于掛靠開發(fā)的合同是否有效實(shí)務(wù)中有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，掛靠開發(fā)合同為無效合同，理由在于，掛靠開發(fā)實(shí)際上是名為合作開發(fā)實(shí)為資質(zhì)借用，違反了法律行政法規(guī)有關(guān)企業(yè)資質(zhì)的強(qiáng)制性規(guī)定。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，掛靠開發(fā)合同有效。我們認(rèn)為后一種觀點(diǎn)為正確見解。

三、掛靠開發(fā)房地產(chǎn)合同效力認(rèn)定

依照民法原理，掛靠開發(fā)為雙方法律行為中的合同行為。依照《民法通則》第五十八條規(guī)定，下列民事行為無效：“(一)無民事行為能力人實(shí)施的;(二)限制民事行為能力人依法不能獨(dú)立實(shí)施的;(三)一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對方在違背真實(shí)意思的情況下所為的;(四)惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益的;(五)違反法律或者社會公共利益的;(六)經(jīng)濟(jì)合同違反國家指令性計(jì)劃的;(七)以合法形式掩蓋非法目的的。”依照《合同法》第五十二條的規(guī)定，“有下列情形之一的，合同無效：(一)一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益;(二)惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益;(三)以合法形式掩蓋非法目的;(四)損害社會公共利益;(五)違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。”就本案合同而言判斷掛靠開發(fā)合同的效力應(yīng)考察以下要件：第一，合同主體是否適格，即合同主體是否具備民事權(quán)利能力及民事行為能力;第二，合同內(nèi)容是否合法，即是否存在以合法形式掩蓋非法目的;第三，是否存在違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定;第四，是否損害社會公共利益。

(一)合同主體適格性問題

我們認(rèn)為，對實(shí)踐中存在的所謂掛靠開發(fā)房地產(chǎn)合同可以區(qū)分為兩類：一類是不具備相應(yīng)房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)等級一方借用具有相應(yīng)資質(zhì)等級的企業(yè)名義及資質(zhì)進(jìn)行開發(fā)，被掛靠企業(yè)僅收取管理費(fèi)而對開發(fā)經(jīng)營活動不做任何實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)的掛靠開發(fā)合同。一類是不具備相應(yīng)房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)等級一方掛靠具有相應(yīng)資質(zhì)等級的企業(yè)名義及資質(zhì)進(jìn)行開發(fā)，被掛靠企業(yè)收取管理費(fèi)并對開發(fā)經(jīng)營活動以自己名義進(jìn)行實(shí)質(zhì)性管理的掛靠開發(fā)合同。其中第一種應(yīng)認(rèn)定為單純的名義借貸合同，即形式上的掛靠合同。第二種則為掛靠開發(fā)合同，即實(shí)質(zhì)上的掛靠合同。本案中甲公司作為被掛靠企業(yè)不僅收取了管理費(fèi)，而且在立項(xiàng)審批、土地手續(xù)辦理、拆遷安置及項(xiàng)目建設(shè)管理等方面做了大量工作，最終使整個項(xiàng)目開發(fā)得以順利完成。這表明，甲公司在掛靠開發(fā)中不僅僅進(jìn)行了名義及資質(zhì)借用，而且以自己名義進(jìn)行了開發(fā)流程管理的實(shí)質(zhì)性工作。性質(zhì)上應(yīng)認(rèn)定為合作開發(fā)。依照前述最高院司法解釋，此類掛靠開發(fā)雖然掛靠一方不具有相應(yīng)資質(zhì)等級，但該掛靠開發(fā)合同應(yīng)認(rèn)定為有效合同。

(二)合同內(nèi)容合法性問題

從本案合同的內(nèi)容看，本案合同約定掛靠開發(fā)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容為特定房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營項(xiàng)目。房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營項(xiàng)目本身并非屬于國家禁止經(jīng)營、限制經(jīng)營及特許經(jīng)營范圍。最高人民法院1993年《全國經(jīng)濟(jì)審判工作座談會議紀(jì)要》的第2條第3點(diǎn)規(guī)定：“合同約定僅一般違反行政管理性規(guī)定的,例如一般地超范圍經(jīng)營、違反經(jīng)營方式等,而不是違反專營、專賣及法律禁止性規(guī)定,合同標(biāo)的物也不屬于限制流通的物品的,可按照違反有關(guān)行政管理規(guī)定進(jìn)行處理,而不因此確認(rèn)合同無效”。前述合同法司法解釋一第10條也規(guī)定：“當(dāng)事人超越經(jīng)營范圍訂立合同，人民法院不因此認(rèn)定合同無效。但違反國家限制經(jīng)營、特許經(jīng)營以及法律、行政法規(guī)禁止經(jīng)營規(guī)定的除外。”江蘇省高級人民法院民二庭也持此觀點(diǎn)。江蘇省高級人民法院《全省合同法疑難問題研討會研討問題報告》第一條“合同效力問題”第(二)點(diǎn)“無證(照)經(jīng)營者所簽訂的合同效力問題”認(rèn)為“如果交易行為本身并不違反法律、行政法規(guī)的禁止性規(guī)定，那么應(yīng)認(rèn)定合同有效，而在行政管理上如稅收等可以補(bǔ)充”。其意思為，合同有效，但在行政管理法上可補(bǔ)充之。所謂補(bǔ)充包括限期補(bǔ)辦手續(xù)直至吊銷營業(yè)執(zhí)照。依照法理，即使該企業(yè)營業(yè)執(zhí)照被吊銷，吊銷前前所為民事行為效力也不應(yīng)受到影響。

(三)是否違反強(qiáng)制性法律

依照合同法理，我們認(rèn)為，對于合同合法性審查主要是審查合同是否存在違反法律行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，如果存在，則合同無效，反之合同不當(dāng)然無效。對于掛靠開發(fā)房地產(chǎn)合同，持合同無效觀點(diǎn)者的主要理由在于掛靠開發(fā)房地產(chǎn)合同規(guī)避了法律、行政法規(guī)對于房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營資質(zhì)等級的強(qiáng)制性規(guī)定。我們認(rèn)為這一觀點(diǎn)有待商榷，理由如下：

第一是房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營資質(zhì)等級規(guī)范性質(zhì)上為行政管理規(guī)范

我國《城市房產(chǎn)管理法》第30條規(guī)定了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的設(shè)立應(yīng)經(jīng)過登記、備案程序。但對未取得營業(yè)執(zhí)照從事房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營的行為僅規(guī)定了“責(zé)令停止房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)活動，沒收違法所得，可以并處罰款”等行政責(zé)任。《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》第9條規(guī)定房地產(chǎn)開發(fā)主管部門應(yīng)當(dāng)對備案的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)核定資質(zhì)等級，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照核定的資質(zhì)等級，承擔(dān)相應(yīng)的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。該《條例》第35條對不具備相應(yīng)資質(zhì)等級而從事房地產(chǎn)開發(fā)的企業(yè)規(guī)定了“責(zé)令限期改正，處5萬元以上10萬元以下的罰款;逾期不改正的，由工商行政管理部門吊銷營業(yè)執(zhí)照”的行政責(zé)任。從上述法律與行政法規(guī)對于欠缺相應(yīng)房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)等級的責(zé)任措施性質(zhì)看，法律、行政法規(guī)對欠缺相應(yīng)資質(zhì)等級從事房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營行為僅處以行政處罰，而未涉及其所從事的房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營合同效力問題。因此，此類資質(zhì)規(guī)定性質(zhì)上為行政管理規(guī)范而非民事規(guī)范。違反此類規(guī)范僅應(yīng)承擔(dān)行政管理法上的責(zé)任。實(shí)踐中，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)因不具備相應(yīng)資質(zhì)等級，從而采取掛靠具備具備相應(yīng)資質(zhì)等級的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，以該企業(yè)名義進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營，并以繳納管理費(fèi)的方式作為對價的模式并不鮮見。我們認(rèn)為，由于前述法律、行政法規(guī)對欠缺資質(zhì)等級從事房地產(chǎn)開發(fā)民事行為的效力并未作出規(guī)定，因此以上述法律、行政法規(guī)認(rèn)定掛靠開發(fā)合同無效，于法無據(jù)。

第二是行政規(guī)章及地方性法規(guī)對掛靠開發(fā)合同效力的影響問題

對于合同效力認(rèn)定的法律依據(jù)問題。當(dāng)前理論與實(shí)務(wù)界存在兩種不同觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，不能依據(jù)行政規(guī)章和地方性法規(guī)認(rèn)定合同無效。理由在于，《合同法》第52條僅規(guī)定違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的可以認(rèn)定合同無效。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，視情況可以依據(jù)行政規(guī)章和地方性法規(guī)認(rèn)定合同無效。

江蘇省高級人民法院民二庭在《全省合同法疑難問題研討會研討問題報告》中持第二種觀點(diǎn)。理由在于：“一般情況下不能引用行政規(guī)章和地方性法規(guī)的規(guī)定認(rèn)定合同無效，地方政府文件是不能作為認(rèn)定合同無效的依據(jù)。但如果該行政規(guī)章、地方性法規(guī)是對上位法，即法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的具體補(bǔ)充，或是根據(jù)有權(quán)授權(quán)制定的，可以作為認(rèn)定合同無效的依據(jù);在上位法沒有規(guī)定時，如果該規(guī)定符合社會公共利益，可以依據(jù)合同法52條第四項(xiàng)的規(guī)定認(rèn)定合同效力;如果合同的目的和內(nèi)容都不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不能僅因?yàn)楹贤`反行政管理規(guī)定，或受到行政處罰而認(rèn)定合同無效。”可見，司法實(shí)務(wù)中確實(shí)存在著以行政規(guī)章及地方性法規(guī)認(rèn)定合同無效的情形存在。

我們認(rèn)為，即使依照行政規(guī)章及地方性法規(guī)，一方欠缺相應(yīng)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)等級的房地產(chǎn)實(shí)質(zhì)性掛靠開發(fā)合同也應(yīng)認(rèn)定為有效合同。理由在于，作為國家行政規(guī)章的《房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》中雖然規(guī)定了未取得相應(yīng)資質(zhì)等級的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)不得從事相應(yīng)房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營，但在法律責(zé)任條款僅規(guī)定了限期整改、罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照及吊銷資質(zhì)等級證書等行政責(zé)任，而未規(guī)定此類行為的民事效力。基于這一規(guī)章性質(zhì)上為行政管理規(guī)范，同時基于該規(guī)章對于不具備相應(yīng)資質(zhì)等級的開發(fā)經(jīng)營行為僅規(guī)定了行政處罰責(zé)任，因此以此類規(guī)范作為掛靠開發(fā)合同無效顯然于法無據(jù)。《江蘇省城市房地產(chǎn)交易管理?xiàng)l例》對此則未予規(guī)定。因此即使承認(rèn)行政規(guī)章、地方性法規(guī)也可以作為認(rèn)定合同無效的依據(jù)的情況下，本案掛靠開發(fā)合同也應(yīng)認(rèn)定為有效。

(四)公共利益要件

認(rèn)定不具備房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)等級的企業(yè)掛靠具備資質(zhì)等級的企業(yè)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營是否違反公共利益的問題，可以從立法對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)等級與建筑企業(yè)資質(zhì)等級性質(zhì)及責(zé)任規(guī)定不同角度。

依照《建筑法》第13條規(guī)定，建筑企業(yè)只有經(jīng)資質(zhì)審查合格，取得相應(yīng)等級的資質(zhì)證書后，方可在其資質(zhì)等級許可的范圍內(nèi)從事建筑活動。對于沒有資質(zhì)、超越資質(zhì)、沒有資質(zhì)而借用資質(zhì)所簽訂的建設(shè)工程承包合同除了應(yīng)承擔(dān)行政管理法上的責(zé)任外，所簽訂的合同應(yīng)認(rèn)定為無效合同。最高人民法院法釋(2004)12號即持此觀點(diǎn)。

而對于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)欠缺相應(yīng)資質(zhì)，最高人民法院僅規(guī)定了在雙方都不具備相應(yīng)資質(zhì)，且在起訴前仍無法取得的情形下才認(rèn)定所簽訂的合作開發(fā)協(xié)議無效。而對于合作開發(fā)中僅有一方不具備相應(yīng)資質(zhì)等級所簽訂的合作開發(fā)合同，司法解釋持合同有效觀點(diǎn)。我們認(rèn)為依照前述對掛靠開發(fā)合同本身的分類，其中至少實(shí)質(zhì)性掛靠開發(fā)合同是有效地，至于單純名義借貸的形式上掛靠開發(fā)合同的效力值得探討。基于前述對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)等級的法律行政法規(guī)的相應(yīng)規(guī)范看，尚無法得出此類合同無效的結(jié)論

我們認(rèn)為，立法之所以對欠缺房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)等級與欠缺建筑資質(zhì)等級在責(zé)任上作區(qū)別規(guī)定，是因?yàn)榻ㄖ┕て髽I(yè)建設(shè)工程施工質(zhì)量關(guān)系到人民生命財產(chǎn)安全，涉及社會公共利益。因此建筑企業(yè)資質(zhì)等級性質(zhì)上為行業(yè)準(zhǔn)入資格，其資格審核屬于行政許可行為。建設(shè)工程經(jīng)營活動性質(zhì)上為特許經(jīng)營;未取得相應(yīng)資質(zhì)等級除應(yīng)承擔(dān)行政管理法上的責(zé)任外，還需承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任。而對于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資質(zhì)等級的核定性質(zhì)上則為行政確認(rèn)行為，未取得相應(yīng)資質(zhì)等級而從事相應(yīng)房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營活動的，僅承擔(dān)行政管理法上的責(zé)任。

綜上，本案合同符合合同有效要件，應(yīng)認(rèn)定為有效合同。