一、引言

舉證責(zé)任的分配是證據(jù)制度中十分重要的問題，關(guān)系到對當(dāng)事人合法權(quán)益的保護。自古以來，證明問題在行政、司法等方面具有舉足輕重的作用，對明晰與確定法律關(guān)系而言，至關(guān)重要，因為證據(jù)決定了法律適用的方式，事實一旦被證實，同時也就鎖定了行政復(fù)議決定的內(nèi)容。在這個過程中，由誰提交證據(jù)并證明自己的主張達到法定的證明標(biāo)準(zhǔn)，并承擔(dān)案件事實真?zhèn)尾幻鲿r的不利裁判，就成了關(guān)鍵的問題。證明標(biāo)準(zhǔn)是指在行政爭議中提交的證據(jù)所應(yīng)當(dāng)達到的說服力程度。因此，無論是行政訴訟還是行政復(fù)議，都需要規(guī)定一些對舉證責(zé)任進行分配的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則，用于指導(dǎo)行政爭議當(dāng)事人。

《中華人民共和國》第23條規(guī)定：，被申請人應(yīng)當(dāng)自收到申請書副本或者申請筆錄復(fù)印件之日起十日內(nèi)，提出書面答復(fù)，并提交當(dāng)初作出的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料。

由此，眾多的學(xué)者認(rèn)為被申請人在行政復(fù)議中承擔(dān)全部的舉證責(zé)任。如果對其作出的具體行政行為不能舉證、不按時舉證或者舉證不充分，將承擔(dān)被撤消的不利后果。這也一直被大多數(shù)人認(rèn)為是中國行政復(fù)議證據(jù)制度乃至行政復(fù)議制度最具特色的部分。但是，這種分配方式與國外關(guān)于行政復(fù)議舉證責(zé)任分配規(guī)則的規(guī)定相比較而言，無疑過于簡單、籠統(tǒng)，在行政復(fù)議工作實踐中難以操作。筆者認(rèn)為行政復(fù)議的舉證責(zé)任不應(yīng)該由被申請人全部承擔(dān)，申請人同樣需要承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。

二、舉證責(zé)任的概念及性質(zhì)

舉證責(zé)任與訴訟相伴相生，當(dāng)時所表達的含義是申請人有舉證之義務(wù)，為主張之人有證明義務(wù)，為否定之人無之。總的來講，舉證責(zé)任分配主要有以下兩個原則：其一是當(dāng)事人應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任，其二是舉證責(zé)任存在于主張之人，不存在于否認(rèn)之人。因此，舉證責(zé)任也就是指提供證據(jù)的責(zé)任，即主張某一權(quán)利的人應(yīng)當(dāng)提供充分的證據(jù)，否則其主張無法成立，或不能成就。

舉證責(zé)任的概念是舶來品，它是19世紀(jì)末期經(jīng)日本傳入我國的。在我國，舉證責(zé)任的概念最早使用于學(xué)的研究之中。1999年《行政復(fù)議法》頒布實施，也明確規(guī)定了舉證責(zé)任制度，但未對其作出詳細的說明。因此，學(xué)術(shù)界就舉證責(zé)任展開了廣泛的討論。

其中，關(guān)于舉證責(zé)任的概念有這樣一些觀點：

1、舉證責(zé)任是指承擔(dān)該責(zé)任的當(dāng)事人必須對自己的主張舉出主要的事實根據(jù)，以證明其確實存在，否則將承擔(dān)敗訴的后果。

2、舉證責(zé)任是法律假定的一種后果，即承擔(dān)舉證責(zé)任的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)提出自己的主張，證明自己的主張，否則將承擔(dān)敗訴的法律后果。

3、舉證責(zé)任是指當(dāng)事人為證明其申請主張，所承擔(dān)的提出證據(jù)的責(zé)任以及所承擔(dān)的說服責(zé)任。

4、舉證責(zé)任是指當(dāng)事人對自己提出的主張，有提出證據(jù)并加以證明的責(zé)任。以上這些觀點盡管表述方法不同，但是都表達了舉證責(zé)任的基本內(nèi)涵即提出證據(jù)以證明有利于自己的主張，這一點是應(yīng)該肯定的。因此，筆者認(rèn)為，行政復(fù)議中的舉證責(zé)任也就是指規(guī)定行政復(fù)議中的當(dāng)事人必須就自己的主張?zhí)岢鲎C據(jù)加以證明，以確定其存在，否則要承擔(dān)敗訴后果的法律制度。

行政復(fù)議脫胎于行政訴訟，行政訴訟法學(xué)的研究往往影響著行政復(fù)議法學(xué)研究的一些領(lǐng)域，舉證責(zé)任便是如此。目前，大陸法系國家學(xué)者在行政訴訟中通常認(rèn)為，舉證責(zé)任由兩部分責(zé)任構(gòu)成：其一，是指在訴訟進行的各個階段，當(dāng)事人為避免敗訴風(fēng)險而承擔(dān)的向法院提出證據(jù)的行為責(zé)任，又稱為形式意義上的舉證責(zé)任;其二，是指引起法律關(guān)系發(fā)生，變更或者消滅的構(gòu)成要件事實處于真?zhèn)尾幻鳡顟B(tài)時，當(dāng)事人因法院不適用該事實存在為構(gòu)成要件的法律而產(chǎn)生的不利于自己的法律后果的承擔(dān)，又稱為實質(zhì)意義上的舉證責(zé)任。因此，在大陸法系國家，舉證責(zé)任的概念可以被歸納為：在訴訟上無論如何也無法確定判斷一定法律效果的權(quán)利發(fā)生或者消滅所必要的事實是否存在時，對當(dāng)事人有法律上不利于自己的假定被確定的風(fēng)險，也就是事實未被證明，那就產(chǎn)生了所主張的有利的法律效果不被承認(rèn)的后果。

筆者參考國內(nèi)外學(xué)者對行政訴訟法學(xué)上的舉證責(zé)任研究，對于舉證責(zé)任有著這樣的認(rèn)識：

1、舉證責(zé)任不是權(quán)利。權(quán)利從法律意義上來看是法所允許的權(quán)利人滿足自己的利益而采取的由其他人的法律義務(wù)所保證的法律手段。它具有一個非常重要的屬性可放棄性，也就是說權(quán)利的放棄不會給自身帶來不利的后果。但是舉證責(zé)任卻不具備這一屬性，它不可以放棄，一旦放棄，當(dāng)事人就將承擔(dān)不利的后果。所以說，不能將舉證責(zé)任看作是一種權(quán)利。

2、舉證責(zé)任也不是義務(wù)。法律義務(wù)指的是法所規(guī)定的義務(wù)人應(yīng)按權(quán)利人的要求從事一定的行為或者不從事一定的行為，以滿足權(quán)利人權(quán)利的法律手段。就義務(wù)本身來說，它的不履行直接導(dǎo)致的是權(quán)利人權(quán)利的受損，但并不直接產(chǎn)生國家強制力的強制履行。只有當(dāng)義務(wù)人不履行義務(wù)達到了法律規(guī)定的必須強制履行的情況下，才會強制履行。而舉證責(zé)任指的是當(dāng)事人必須就自己的主張?zhí)岢鲎C據(jù)加以證明，以確定其存在，否則就要承擔(dān)敗訴的后果。所以說，舉證責(zé)任是法律預(yù)先設(shè)定的一種法律后果，而不是義務(wù)。

三、行政復(fù)議中申請人承擔(dān)舉證責(zé)任的可行性

過對舉證責(zé)任的概念和性質(zhì)所進行的較為全面的分析，如果只是從舉證責(zé)任的概念和性質(zhì)的層面上來看，認(rèn)為行政復(fù)議中申請人不承擔(dān)舉證責(zé)任的傳統(tǒng)觀點顯然是站不住腳的。因為在復(fù)議中是沒有哪個當(dāng)事人愿意承擔(dān)不利的法律后果的，那么申請人作為當(dāng)事人就可以提出證據(jù)來證明自己的主張，以避免承擔(dān)不利的法律后果。也就是說，在行政復(fù)議中，申請人是應(yīng)該承擔(dān)舉證責(zé)任的。這不僅僅是完成行政復(fù)議任務(wù)的客觀需要，而且也是與申請人人本身的主觀和客觀條件相符合的，并且，申請人承擔(dān)舉證責(zé)任對于提高復(fù)議效率也是有積極意義的。

首先，從主觀條件來看，當(dāng)事人在行政復(fù)議過程中，為了達到勝訴之目的，力圖提出對自己有利的事實根據(jù)，用來支持自己的復(fù)議請求和反駁對方的主張。基于這一點，申請人有履行舉證責(zé)任的內(nèi)在動力，也就是敗訴的風(fēng)險的客觀存在促使申請人積極舉證。申請人作為的啟動者，其目的在于借助國家行政監(jiān)督權(quán)來保護自己的行政實體權(quán)利免受侵害。因此，在行政復(fù)議中申請人會積極舉證，維護自身的合法權(quán)益。