隨著我國公路建設的飛速發展，因公共道路管理瑕疵導致人身或財產損害現象頻發。我國公共道路管理瑕疵致害責任性質上屬于民事賠償責任，而非國家賠償責任。道路管理主體具有保障公共道路完好、安全與通暢的法定義務，若未盡上述義務致損害發生，則應依法承擔相應的民事賠償責任。在司法實踐中，隨著我國道路分類日趨專業化、道路建設主體多元化及道路交通管理體制改革，道路管理主體如何認定成為難題。

一、一般情形之道路管理主體判斷

首先，依據公路是否具備經營性確定道路管理主體。依據我國公路法第六十六條、《收費公路管理條例》第十一條、《公路安全保護條例》第四十四條、第四十七條的規定，對于經營性收費公路(國內外經濟組織投資建設或者依照公路法的規定受讓政府還貸公路收費權的公路)，道路管理主體為公路經營企業;對于政府還貸公路(政府利用貸款或者向企業、個人有償集資建設的公路)，道路管理主體為公路管理機構或其依法成立的公路企業;對于非經營性收費公路，道路管理主體為公路管理機構。

其次，根據公路行政等級確定道路管理主體。公路按行政等級可分為：國家公路、省公路、縣公路和鄉公路(簡稱為國、省、縣、鄉道)以及專用公路五個等級。依據公路法第八條的規定，對于本行政區域內的國道、省道、縣道的管理者，為該縣級以上公路主管部門或其授權的公路管理機構，只是對國道、省道的管理、監督職責，須由省級政府確定。對于鄉道的管理，依據公路法的規定，鄉(鎮)政府負責本行政區域內的鄉道的建設和養護工作，故鄉(鎮)政府可成為鄉道的管理主體。同時，各地亦出臺了有關農村公路的地方性法規或地方政府規章，有的甚至直接明確規定了農村公路(包含鄉道)的管理責任主體。在我國，公路行政等級中并未納入村道，國務院《農村公路管理養護體制改革方案》開宗明義指出，農村公路(包括縣道、鄉道和村道，下同)是全國公路網的有機組成部分，是農村重要的公益性基礎設施。《公路安全保護條例》第七十五條規定：“村道的管理和養護工作，由鄉級人民政府參照本條例的規定執行。”根據《村民委員會組織法》、物權法、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》及《村鎮規劃標準》相關規定，村道作為村集體土地上的構筑物，屬村集體所有的財產，由鄉級政府管理為妥，故鄉級政府為村道之一般管理主體。當然，此處亦涉及各地特殊規定。

再次，依據瑕疵性質確定道路管理主體。廣義的公路管理包括公路規劃、建設管理(關于公路新建、改建、擴建工程之管理)、養護管理(目的系保持公路及其附屬設施的完好)與路政管理(關于保護公路、公路用地及公路附屬設施之行政管理)。公共道路管理瑕疵致害責任案件所涉以后三者為主，瑕疵性質可能屬于建設方面的問題(如橋梁限高設計不當)，可能屬于養護方面的問題(如公路窨井蓋被移位未及時發現與修復)，可能屬于路政方面的問題(如對于道路曬谷的行為未及時發現并制止)等，據此以確定不同的管理主體。

最后，依據各地行政部門設置確定道路管理主體。我國道路管理通常存在兩類管理主體：一類是職權性道路管理主體，包括交通部、省級交通廳(交委、局)、市級交通局(交委)及縣級交通局;另一類是非職權性道路管理主體，包括省級公路管理局、市級公路管理(分局)總段、縣級公路管理段及省級、市級設置的有關直屬事業單位。我國各地行政部門及職權設置不同，如有的地方縣級公路機構是屬條管理(省以下垂直)，有的是屬塊管理(屬地);有的地方城市環衛部門或市政公司負責環衛工作，可被認定為道路管理主體;還有的地方實行行政處罰權相對集中于某一特定行政機關，該特定行政機關亦可能成為道路管理主體。

二、行政處罰權相對集中情形之道路管理主體判斷

1.相對集中行政處罰權概述

相對集中行政處罰權是指，將若干相關行政機關的全部或部分行政處罰權集中起來，交由一個行政機關統一行使，相關行政機關不再行使已移交的行政處罰權。其法律依據為行政處罰法第十六條：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”其目的是解決多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民和行政執法機構膨脹等問題。目前主要集中于城市管理領域，各地的具體范圍有所不同。以上海市為例，上海市城市管理行政執法局是負責全市城市管理相對集中行政處罰權工作的行政機關，其所屬的上海市城市管理執法總隊受其委托，承擔城市管理相對集中行政處罰權的具體事務;行政處罰權相對集中的范圍，包括市容環境衛生管理、市政工程管理、綠化管理、水務管理、環境保護管理、公安交通管理、工商管理、建設管理、房地產管理和城市規劃管理等方面。因此，對于涉及公共道路瑕疵的行政處罰權，由城市管理行政執法局行使，原相關行政機關不再行使。

2.行政處罰權相對集中后如何確定道路管理主體

行政處罰權相對集中后，道路管理主體究竟為原有關行政機關，還是行政執法部門?司法實踐存在兩種不同觀點：一種觀點認為，行政處罰只是行政管理的一部分，行政處罰權相對集中并不代表原有關行政機關不再行使行政管理職能，且相對集中的應當只是開罰單的權力，故原有關行政機關是最終道路管理主體;另一種觀點認為，開展行政監督檢查(包括必要時依法采取行政強制措施)是行政機關實施行政處罰的前提，是行政處罰程序的重要內容之一，故對于未能及時發現或制止違法行為等管理瑕疵，應由行政執法部門在職責范圍內承擔相應賠償責任。

筆者贊同第二種觀點。

其一，就權能性質而言。行政監督檢查權與行政強制措施權系行政處罰權不可分割的部分，行政處罰權相對集中之后，原有關行政機關與之相關的部分權力也當然隨之轉移，否則人為割裂將使行政處罰權有效行使受到極大限制。

其二，就條文意旨而言。以《上海市城市管理相對集中行政處罰權暫行辦法》為例，要求“有關管理部門在監督檢查活動中發現應由市和區縣城管執法部門處理的涉嫌違法行為的，應當及時移送市和區縣城管執法部門處理。市和區縣城管執法部門在監督檢查活動中發現超出職責范圍的涉嫌違法行為的，應當及時移送有關管理部門處理。”可見，原有關行政機關仍保留行政監督檢查權，行政執法部門則擁有與行政處罰權相關的行政監督檢查權，兩者并不矛盾。

其三，就行政效能而言。根據《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》要求，在開展相對集中行政處罰權工作的同時，有關地方人民政府對原由有關行政機關行使的管理權，要根據需要進行調整和重新配置，防止職責重疊、權力交叉。如仍由原有關行政機關繼續行使全部行政監督檢查權與行政強制措施權，在實際操作中必然與集中行使行政處罰權的行政機關職責重疊而易產生推諉，致使行政效能降低，與國務院決定的精神及初衷不符。

筆者認為，在案件審理中，行政執法部門辯稱行使執法權需要有人發現或舉報，當屬刻意割裂執法權的職責內容以推卸責任，不應予以采納。在行政處罰權相對集中行使的情形下，管理瑕疵內容所對應的管理職能由誰行使，則應由誰成為民事責任主體。行政執法部門應具有與其執法權相匹配的獨立責任機制，以督促其勤勉履行職責。