一、現(xiàn)行用地制度，好處都給誰(shuí)了?

地方政府獨(dú)家征地、獨(dú)家賣地，獲得土地出讓收入這樣一種土地利用和土地收益分配模式，基本上是在20 世紀(jì)90 年代中期以后逐漸形成的。其背景，一是城市化的加快發(fā)展使建設(shè)用地的需求不斷增加，二是隨著1994年的分稅制改革，中央政府?dāng)U大了在國(guó)家財(cái)政收入中所占比重，地方政府收入份額減少，使之迫切需要開辟新的財(cái)源來(lái)支持其經(jīng)常性和建設(shè)性支出。

這種模式從2003 年開始，進(jìn)入了快速擴(kuò)展階段。2003 年國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府批準(zhǔn)的建設(shè)用地合計(jì)42 萬(wàn)公頃，是2001 年(16.7 萬(wàn)公頃)的2.5 倍。當(dāng)年出讓土地成交價(jià)5421 億元，是2001 年(1296 億元)的4.2 倍。隨后地方政府的土地出讓收入從數(shù)千億元規(guī)模一步步擴(kuò)大到數(shù)萬(wàn)億元規(guī)模。2014年，財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的全國(guó)土地出讓收入4.29 萬(wàn)億元，相當(dāng)于當(dāng)年地方一般公共預(yù)算收入的57%，相當(dāng)于當(dāng)年全國(guó)GDP 的6.8%。

二、從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)角度客觀評(píng)價(jià)，這種模式有利有弊。

利之一，是地方政府土地出讓收入的迅速增加，滿足了地方政府?dāng)U大投資支出的需求?？鄢鞯爻杀竞?，土地收入大部分用于地方投資支出，擴(kuò)大了投資規(guī)模，支持了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

利之二，是地方政府用行政性手段征地，避免了土地買賣雙方反復(fù)討價(jià)還價(jià)，項(xiàng)目久拖不決的情況，加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了有力的推動(dòng)作用。中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)說(shuō)干就干，投資快，見效快，令很多國(guó)家羨慕，在很大程度上來(lái)源于此。

三、弊大于利，為何不改?

但這種模式的弊端也很明顯，而且弊病越來(lái)越嚴(yán)重。

弊之一，是侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益。中華人民共和國(guó)憲法規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有”。但政府征用農(nóng)村的土地，并不需要按土地的市場(chǎng)價(jià)格向農(nóng)民付費(fèi)，只需付征地補(bǔ)償款，通常遠(yuǎn)低于土地市場(chǎng)價(jià)格，甚至強(qiáng)拆強(qiáng)遷的現(xiàn)象。失地農(nóng)民在領(lǐng)取了征地補(bǔ)償款的同時(shí)，也失去了原來(lái)的生活基礎(chǔ)，如果找不到就業(yè)機(jī)會(huì)，就可能生活無(wú)著。

弊之二，是一些地方政府在土地利益和政績(jī)動(dòng)機(jī)的推動(dòng)下，過(guò)度鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)，使許多城市出現(xiàn)房地產(chǎn)大量空置，不僅造成資源浪費(fèi)，經(jīng)濟(jì)效益下降，還占?jí)毫舜罅裤y行資金，推高了杠桿率。

弊之三，是地方政府獨(dú)家征地、獨(dú)家賣地，壟斷了地源，排除了土地資源配置中的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，必然抬高地價(jià)，進(jìn)而抬高房?jī)r(jià)。這大大提高了中、低收入居民的生活成本，阻礙了中等收入群體的形成和擴(kuò)大，嚴(yán)重影響收入分配。城市商業(yè)服務(wù)業(yè)的高房?jī)r(jià)和高房租，還抬高了商業(yè)服務(wù)業(yè)的成本和服務(wù)價(jià)格，從而將高地價(jià)、高房?jī)r(jià)的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給廣大普通消費(fèi)者。

弊之四，是土地資源由地方政府支配，失去了市場(chǎng)機(jī)制使資源配置優(yōu)化的功能。地方政府除了高價(jià)拍賣住宅用地和商業(yè)用地，常常會(huì)為了刺激當(dāng)?shù)毓I(yè)發(fā)展，在招商引資中低價(jià)或免費(fèi)供地，也會(huì)浪費(fèi)大量土地搞“形象工程”“政績(jī)工程”。土地價(jià)格的扭曲也鼓勵(lì)了過(guò)度投資，助長(zhǎng)了產(chǎn)能過(guò)剩，同時(shí)造成企業(yè)間苦樂不均、不公平競(jìng)爭(zhēng)。

弊之五，是靠權(quán)力配置土地資源，使一些政府官員能夠?qū)τ欣骊P(guān)聯(lián)的開發(fā)商優(yōu)先、低價(jià)供地，少收土地出讓金，或以公益性用地名義變相搞房地產(chǎn)開發(fā)，獲取巨額回扣。近年來(lái)揭露的許多貪腐大案要案，相當(dāng)大比例與土地或礦產(chǎn)資源的配置有關(guān)。

上述土地利用模式，已經(jīng)成為近些年來(lái)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的一個(gè)主要癥結(jié)，弊已遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于利。我國(guó)經(jīng)濟(jì)目前的結(jié)構(gòu)失衡，主要表現(xiàn)為產(chǎn)能過(guò)剩、房地產(chǎn)庫(kù)存過(guò)大、杠桿率過(guò)高、效率下降嚴(yán)重、有效供給不足。而這些都與現(xiàn)行土地制度有關(guān)，迫切需要改革。

四、開放土地市場(chǎng)：回歸農(nóng)民

如何改革現(xiàn)行建設(shè)用地制度，十八屆三中全會(huì)決議已經(jīng)指出了一個(gè)總體方向，即建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。簡(jiǎn)言之，即有規(guī)范地開放土地市場(chǎng)。這意味著各級(jí)政府不再壟斷地源，農(nóng)村集體可以直接以所有者的身份，在市場(chǎng)上通過(guò)平等交易出讓土地。

首先，開放土地市場(chǎng)，對(duì)農(nóng)村的“三塊地”應(yīng)當(dāng)有總體統(tǒng)一但有區(qū)別的政策。目前有一種傾向，是把集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的定義嚴(yán)格限制在過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地上。這實(shí)際上就把開放土地市場(chǎng)的路堵死了。因?yàn)檫^(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地分布非常不均，很難轉(zhuǎn)讓和有效利用。即便轉(zhuǎn)讓了，也會(huì)降低土地的使用效率，還會(huì)影響新農(nóng)村建設(shè)整體布局的合理性。既然憲法規(guī)定農(nóng)村土地是集體所有，農(nóng)民就有權(quán)決定哪些建設(shè)用地用于經(jīng)營(yíng)，哪些用于非經(jīng)營(yíng)用途。

其次，農(nóng)民的宅基地雖然按憲法規(guī)定，屬于農(nóng)村集體所有，但它是農(nóng)民祖祖輩輩安身立命之本，農(nóng)民享有永久性的使用權(quán)是不容否認(rèn)的事實(shí)。三中全會(huì)決議提出，要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。這為農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)和閑置房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)提供了政策依據(jù)。但在實(shí)施中，仍有許多障礙。

隨著城市化的推進(jìn)，迄今已有幾億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)常住人口。未來(lái)這一趨勢(shì)仍將持續(xù)，也有越來(lái)越多的農(nóng)村住房和宅基地閑置。這是一筆巨大的潛在財(cái)富，但目前被浪費(fèi)了。允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓并獲益，就增加了他們的財(cái)產(chǎn)收入，支持了他們?cè)诔擎?zhèn)安家立業(yè)，并盤活了一筆巨大的資產(chǎn)。對(duì)城鄉(xiāng)居民、對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)整個(gè)社會(huì)，都是天大的好事。政策應(yīng)該積極促進(jìn)，而不應(yīng)橫加阻攔。

第三，關(guān)于農(nóng)民的農(nóng)用承包地，也需要促進(jìn)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。大量農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)用地大量閑置。只有通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，才能做到土地有效利用，防止拋荒，并促進(jìn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，采用現(xiàn)代化耕作方式。這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、提高農(nóng)業(yè)效率的必要條件。這方面目前阻力較小，農(nóng)村已有約1/3 的土地發(fā)生了流轉(zhuǎn)，集中到農(nóng)業(yè)大戶或公司經(jīng)營(yíng)。

無(wú)、試點(diǎn)為何越試越糟?

自十八屆三中全會(huì)以來(lái)，全國(guó)有少數(shù)縣級(jí)單位經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)進(jìn)行試點(diǎn)，對(duì)土地制度的市場(chǎng)化改革進(jìn)行了探索。但這些試點(diǎn)單位規(guī)模偏小，代表性不足，而且試點(diǎn)內(nèi)容有嚴(yán)格的限制，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)也沒有及時(shí)總結(jié)和推廣。這使全國(guó)土地制度改革的進(jìn)展十分緩慢甚至幾乎停滯。出現(xiàn)這種情況，原因在于相關(guān)部門對(duì)開放土地市場(chǎng)疑慮重重，不愿放手推進(jìn)。其中一方面是有些人思想僵化不思變革;另一方面一些擔(dān)心和疑慮也有現(xiàn)實(shí)的原因。

六、以下可能的情況特別值得警惕：

第一，變相行政性征地拆遷。在各級(jí)政府政績(jī)觀和利益導(dǎo)向未根本理順的情況下，有些地方政府有可能以開放土地市場(chǎng)為名，以行政力量參與或與某些開發(fā)商聯(lián)手推動(dòng)征地拆遷，低價(jià)格拿地，趕農(nóng)民上樓。必須嚴(yán)格防止這種侵害農(nóng)民利益的傾向出現(xiàn)。

第二，一哄而上，房地產(chǎn)再次過(guò)熱。由于多元供方進(jìn)入市場(chǎng)，會(huì)使土地價(jià)格下降。這有可能刺激一些開發(fā)商再掀起一輪大規(guī)模購(gòu)地開發(fā)的浪潮，導(dǎo)致新一輪房地產(chǎn)供過(guò)于求、存量擴(kuò)張。大量購(gòu)地也會(huì)短時(shí)間大量增加農(nóng)村失地人口，導(dǎo)致就業(yè)困難，影響社會(huì)安全。這種情況在貨幣寬松的條件下尤其容易發(fā)生。

第三，集體所有權(quán)虛置，農(nóng)民利益得不到保護(hù)。我國(guó)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期實(shí)行包產(chǎn)到戶，多數(shù)地方的農(nóng)村集體已名存實(shí)亡。在村集體與開發(fā)商的土地談判交易中，村干部很容易被收買而倒向開發(fā)商一邊，拱手出讓農(nóng)民利益，而農(nóng)民一盤散沙，無(wú)人代言。在開放土地市場(chǎng)的情況下，更須防止開發(fā)商過(guò)于強(qiáng)勢(shì)、農(nóng)民過(guò)于弱勢(shì)或者村干部侵害農(nóng)民利益。為此，各地應(yīng)當(dāng)建立土地交易平臺(tái)，對(duì)土地交易進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

第四，土地?zé)o序開發(fā)，破壞耕地保護(hù)和國(guó)土規(guī)劃。市場(chǎng)化會(huì)放開利益的誘導(dǎo)，土地的供需雙方都可能有動(dòng)機(jī)繞開耕地用途管制和國(guó)土規(guī)劃，導(dǎo)致土地?zé)o序開發(fā)，使耕地保護(hù)和國(guó)土規(guī)劃失效。土地交易平臺(tái)也需要對(duì)此進(jìn)行監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，立即會(huì)同執(zhí)法機(jī)關(guān)予以糾正。