一、從立即拘留說起

當前的立即拘留，是指公安機關(guān)對一些特定的違法行為主要是酒醉駕車，不準違法行為人及時行使陳述和申辯、申請行政復議、提起行政訴訟等權(quán)利，即處以行政拘留并立即送拘留所執(zhí)行。

如，北京2006年曾規(guī)定，國慶期間，如果司機每百毫升血液中酒精含量達到80毫克，立即拘留。有的地方規(guī)定無證駕駛，立即拘留!等等。

據(jù)報導，2008年12月29日晚，深圳市羅湖區(qū)交警大隊在翠*田貝三路設卡查車。21時55分，一輛黃色小車快速轉(zhuǎn)彎通過路口。民警攔下這輛小車。駕車的是一名女司機馬某。酒精測試檢查，血液中的酒精含量105mg/ml，交警在對醉酒駕車的女司機做了筆錄。隨后，馬某被送往拘留所。

現(xiàn)場驗血，現(xiàn)場審批，現(xiàn)場拘留，無論酒后駕駛者再怎么說情都于事無補。2009年8月7日，溫州市各地交警開展統(tǒng)一行動，全警上路，頂風冒雨對酒后駕駛等嚴重交通違法行為進行大規(guī)模突擊檢查，共查獲酒后駕駛185起，現(xiàn)場拘留了5名酒醉駕駛?cè)恕?/p>

2010年03月12日《南方都市報》報導：前夜昨晨，廣州交警共查獲酒后駕駛37人，其中醉酒駕駛4人，目前4名醉駕者已全部被行政拘留。

此前也有立即拘留的規(guī)定：

如，《人民警察法》第十七條規(guī)定，縣級以上人民政府公安機關(guān)，經(jīng)上級公安機關(guān)和同級人民政府批準，對嚴重危害社會治安秩序的突發(fā)事件，可以根據(jù)情況實行現(xiàn)場管制。

公安機關(guān)的人民警察依照前款規(guī)定，可以采取必要手段強行驅(qū)散，并對拒不服從的人員強行帶離現(xiàn)場或者立即予以刑事拘留。

公安部也曾于2000年4月5日下發(fā)了《公安機關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》，其中第十一條規(guī)定，公安機關(guān)處置群體性治安事件，可以根據(jù)現(xiàn)場情況，依法采取下列強制性措施：

(一)發(fā)布命令或通告，責令圍觀人員立即離開現(xiàn)場，責令聚眾組織者立即解散隊伍，責令聚集的人員在限定時間內(nèi)迅速疏散;

(二)對超過限定時間仍滯留現(xiàn)場的人員，可以使用必要的驅(qū)逐性或制服性警械強行驅(qū)散，但要盡量避免傷亡;

(三)對經(jīng)強行驅(qū)散仍拒不離去的人員或者進行煽動的人員，可以強行帶離現(xiàn)場或者立即予以拘留;

(四)對正在進行打砸搶燒的人員，應當立即制止并帶離現(xiàn)場或者予以拘留;

從上面二個法律和部門規(guī)章的規(guī)定內(nèi)容看，這里的立即拘留是縣級以上公安機關(guān)在處置突發(fā)事件時，對拒不服從人民警察命令的人員，所采取的帶離現(xiàn)場暫時剝奪其人身自由的措施。這種立即拘留不是對違法行為人的處罰，沒有拘留期限，作出決定時沒有嚴格的程序。其法律性質(zhì)，不是行政處罰，而是一種行政強制措施，與當前的立即拘留在法律性質(zhì)上完全不同，本文不涉及。

二、行政拘留制度的缺陷。

對醉酒后駕車的拘留顯然屬于行政拘留。公安機關(guān)對違法行為人處罰應按《行政處罰法》、《治安管理處罰法》、《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)定程序作出。但為什么各地會對醉酒后駕車的立即拘留?撇開社會原因的層面，與行政拘留制度的缺陷密不可分。

行政拘留是指法定的行政機關(guān)對違反行政法律的人，在短期內(nèi)限制其人身自由的一種行政處罰。行政拘留是最嚴厲的一種行政處罰，通常適用于嚴重違反行政法律但不構(gòu)成犯罪，而警告、罰款不足以懲戒的違法行為。

《治安管理處罰法》關(guān)于行政拘留的直接規(guī)定就是下述幾個條文，其他條文只是對某種行政違法行為能否適用行政拘留的規(guī)定。

《治安管理處罰法》第十條規(guī)定，治安管理處罰的種類分為：(三)行政拘留。第十六條規(guī)定，有兩種以上違反治安管理行為的，分別決定，合并執(zhí)行。行政拘留處罰合并執(zhí)行的，最長不超過二十日。第二十一條規(guī)定，違反治安管理行為人有下列情形之一，依照本法應當給予行政拘留處罰的，不執(zhí)行行政拘留處罰：(一)已滿十四周歲不滿十六周歲的;(二)已滿十六周歲不滿十八周歲，初次違反治安管理的;(三)七十周歲以上的;(四)懷孕或者哺乳自己不滿一周歲嬰兒的。

行政拘留是一種嚴厲的行政處罰，但因為行政拘留的限制人身自由時間比較短，對公民權(quán)利影響較小，法學界對于行政拘留的研究不是很重視，更由于法律規(guī)定的不完善，造成了實踐中行政拘留存在很多問題。行政拘留直接處分了公民的人身自由權(quán)，而人身自由權(quán)是憲法規(guī)定的一種基本權(quán)利，因此《治安管理處罰法》對行政拘留簡要的規(guī)定帶來了很多問題?！吨伟补芾硖幜P法》的問題主要反映在以下二個方面：

1.缺少聽證程序

行政拘留涉及到公民人身自由權(quán)的處分，那么以地公民適用行政拘留尤其應該謹慎，并且應給予公民充分的程序性救濟權(quán)利，應當賦予行政相對人要求進行聽證的權(quán)利。聽證是行政機關(guān)在作出影響行政相對人權(quán)益的決定前，由行政機關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對人有表達意見、提供證據(jù)以及行政機關(guān)聽取意見、接納證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度。聽證已成為當今世界各法制國家行政程序法的一項共同的、同時也是極其重要的制度。聽證體現(xiàn)了是國家機關(guān)對公民意見的尊重，是一種符合憲政思想的制度設計。

我國并不是沒有聽證制度。《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，行政機關(guān)作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利;當事人要求聽證的，行政機關(guān)應當組織聽證。當事人不承擔行政機關(guān)組織聽證的費用。當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。當時的《治安管理處罰條例》沒有聽證的規(guī)定，《行政處罰法》將行政拘留排斥在了可以要求聽證的范圍之外，而將一些輕微的處罰種類卻規(guī)定了相對人可以要求聽證，有些本末倒置。

繼《行政處罰法》(1996年10月1日起施行)之后的《治安管理處罰法》(2006年3月1日起施行)也沒有將這一缺陷彌補，《治安管理處罰法》第九十八條規(guī)定，公安機關(guān)作出吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應當告知違反治安管理行為人有權(quán)要求舉行聽證;違反治安管理行為人要求聽證的，公安機關(guān)應當及時依法舉行聽證。卻沒有將行政拘留納入可以要求聽證的范圍。

2.救濟途徑不完善。

因為公安機關(guān)作出的拘留決定不一定正確，可能存在重大的錯誤，即使沒有錯誤，相對人也有權(quán)要求及時得到救濟。但是現(xiàn)行法律的規(guī)定不合理，導致了救濟途徑的堵塞。比如，《道路交通安全法》第九十一條規(guī)定，飲酒后駕駛機動車的，處暫扣一個月以上三個月以下機動車駕駛證，并處二百元以上五百元以下罰款;醉酒后駕駛機動車的，由公安機關(guān)交通管理部門約束至酒醒，處十五日以下拘留和暫扣三個月以上六個月以下機動車駕駛證，并處五百元以上二千元以下罰款。而《車輛駕駛?cè)藛T血液、呼氣酒精含量閾值與檢驗》規(guī)定，飲酒駕車是指車輛駕駛?cè)藛T血液中的酒精含量大于或者等于20mg/100mL，小于80mg/100mL的駕駛行為。醉酒駕車是指車輛駕駛?cè)藛T血液中的酒精含量大于或者等于80mg/100mL的駕駛行為。如果設想某人喝了酒剛好是在醉酒駕車的臨界點，就有可能將不應該拘留的人拘留。

《治安管理處罰法》第一百零七條規(guī)定，被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請行政復議、提起行政訴訟的，可以向公安機關(guān)提出暫緩執(zhí)行行政拘留的申請。公安機關(guān)認為暫緩執(zhí)行行政拘留不致發(fā)生社會危險的，由被處罰人或者其近親屬提出符合本法第一百零八條規(guī)定條件的擔保人，或者按每日行政拘留二百元的標準交納保證金，行政拘留的處罰決定暫緩執(zhí)行。

《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百七十四條規(guī)定，被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請行政復議或者提起行政訴訟的，可以向作出行政拘留決定的公安機關(guān)提出暫緩執(zhí)行行政拘留的申請;口頭提出申請的，公安機關(guān)人民警察應當予以記錄，并由申請人簽名或者捺指印。被處罰人在行政拘留執(zhí)行期間，提出暫緩執(zhí)行行政拘留申請的，拘留所應當立即將申請轉(zhuǎn)交作出行政拘留決定的公安機關(guān)。

第一百七十五條規(guī)定，公安機關(guān)應當在收到被處罰人提出暫緩執(zhí)行行政拘留申請之時起二十四小時內(nèi)作出決定。公安機關(guān)認為暫緩執(zhí)行行政拘留不致發(fā)生社會危險，且被處罰人或者其近親屬提出符合條件的擔保人，或者按每日行政拘留二百元的標準交納保證金的，應當作出暫緩執(zhí)行行政拘留的決定;認為不宜暫緩執(zhí)行的，應當告知申請人。被處罰人已送達拘留所執(zhí)行的，公安機關(guān)應當立即將暫緩執(zhí)行行政拘留決定送達拘留所，拘留所應當立即釋放被處罰人。

第一百七十六條規(guī)定，有下列情形之一的，不宜暫緩執(zhí)行行政拘留：(一)被處罰人暫緩執(zhí)行行政拘留后可能逃跑的;(二)被處罰人還有其他違法犯罪嫌疑，正在被調(diào)查或者偵查的;(三)公安機關(guān)認為不宜暫緩執(zhí)行行政拘留的其他情形。

也就是說，法律把是否同意暫緩執(zhí)行的權(quán)力授予了公安機關(guān)，實踐中，公安機關(guān)為了維護其威信，是不會同意暫緩執(zhí)行的。有人甚至說，關(guān)錯了大不了賠幾個錢。

而此前的《治安管理處罰條例》第四十條規(guī)定，對治安管理處罰提出申訴或者提起訴訟的，在申訴和訴訟期間原裁決繼續(xù)執(zhí)行。被裁決拘留的人或者他的家屬能夠找到擔保人或者按照規(guī)定交納保證金的，在申訴和訴訟期間，原裁決暫緩執(zhí)行。裁決被撤銷或者開始執(zhí)行時，依照規(guī)定退還保證金。這里的規(guī)定把裁決能否暫緩執(zhí)行的權(quán)利交給了被處罰人，只要被處罰人對治安管理處罰提出申訴或者提起訴訟的，且能夠找到擔保人或者按照規(guī)定交納保證金的，在申訴和訴訟期間，原裁決暫緩執(zhí)行。應當說這個規(guī)定充分的保護了被處罰人的合法權(quán)益。

有人還提出了行政拘留制度缺乏制約機制，立法將行政拘留的決定權(quán)完全賦予了公安機關(guān)，在行政拘留決定作出之前，法院和檢察院并不能參與其中，其一些流程均由公安機關(guān)獨自完成。這是與憲政原則和法治原則是相違背的。筆者覺得這一問題比較復雜，要徹底解決是時過早。

三、完善我國行政拘留制度的建議。

針對行政拘留制度中存在的種種問題，筆者認為有必要完善，現(xiàn)階段可以先從以下二個方面入手：

1.在《治安管理處罰法》中規(guī)定將行政拘留納入可以要求聽證的范圍。

具體可以考慮作出這樣的規(guī)定：公安機關(guān)作出行政拘留、吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應當告知違反治安管理行為人有權(quán)要求舉行聽證;違反治安管理行為人要求聽證的，公安機關(guān)應當及時依法舉行聽證。

2.在《治安管理處罰法》中完善暫緩執(zhí)行行政拘留的規(guī)定。

具體可以考慮作出這樣的規(guī)定：被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請行政復議、提起行政訴訟的，可以向公安機關(guān)提出暫緩執(zhí)行行政拘留的申請。被處罰人或者其近親屬提出符合本法第一百零八條規(guī)定條件的擔保人，或者按每日行政拘留二百元的標準交納保證金，在復議和訴訟期間，行政拘留的處罰決定暫緩執(zhí)行。