國務(wù)院有立法權(quán)嗎,哪些機關(guān)有權(quán)立法

國務(wù)院主要行使以下幾方面立法權(quán)：

(一)制定和變動行政法規(guī)

這是國務(wù)院主要的、經(jīng)常行使的立法權(quán)，是國務(wù)院根據(jù)憲法和立法法的直接規(guī)定就有關(guān)行政事項制定或變動法規(guī)的權(quán)力。現(xiàn)行憲法第89條所規(guī)定的國務(wù)院行使的18項職權(quán)中，第一項職權(quán)便是根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。立法法第56條同樣規(guī)定了這一職權(quán)。

行政法規(guī)立法權(quán)同行政立法權(quán)是兩個不同的概念。后者不僅是有權(quán)的行政機關(guān)，也是有關(guān)國家權(quán)力機關(guān)，都可以行使的。行政法規(guī)立法權(quán)只是行政立法權(quán)的一個部分。行政法規(guī)同行政法也是不同的概念。行政法規(guī)是行政法的一種形式，行政法則是包括行使各種行政立法權(quán)所產(chǎn)生的行政法律、法規(guī)、規(guī)章的總稱。然而，在所有行政立法權(quán)中，行政法規(guī)立法權(quán)是最經(jīng)常行使的；在所有行政法中，行政法規(guī)是相當(dāng)多的。

國務(wù)院行政法規(guī)立法權(quán)有非常重要的地位。它在現(xiàn)行中國立法權(quán)限劃分體制中具有承上啟下的作用。行政法規(guī)在法的形式或淵源中處于低于憲法、法律而高于一般地方性法規(guī)的地位，其效力可以及于全國。行使行政法規(guī)立法權(quán)要以貫徹實施憲法和法律為基本目的，有了行政法規(guī)，憲法和法律的原則和精神就能具體化，就能更好地、有效地實現(xiàn)。行政法規(guī)又是聯(lián)結(jié)地方性法規(guī)與憲法和法律的重要紐帶。地方性法規(guī)的制定不得與行政法規(guī)相抵觸，也就進一步保證了憲法、法律得以實施。另一方面，行政法規(guī)調(diào)整的社會關(guān)系和規(guī)定的事項，遠比全國人大及其常委會的法律調(diào)整的社會關(guān)系和規(guī)定的事項廣泛、具體。國家和社會生活中的經(jīng)濟、政治、教育、科學(xué)、文化、體育以及其他方面的社會關(guān)系和事項，只要不是帶根本性的或相當(dāng)重要一定要由憲法和法律調(diào)整的，行政法規(guī)都可以調(diào)整。這些年來國務(wù)院制定的行政法規(guī)，等于全國人大及其常委會所立法律的許多倍，對中國社會發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。

立法實踐中，不少法律規(guī)定該法的實施細則由國務(wù)院制定。研究國務(wù)院的立法權(quán)，要注意這種制定和變動法律實施細則權(quán)，究竟屬于行政法規(guī)立法權(quán)或授權(quán)立法權(quán)范疇，還是屬于準法律立法權(quán)范疇。如果將法律實施細則列入行政法規(guī)和授權(quán)法范疇，難以說明兩個問題：一是憲法已賦予國務(wù)院行政法規(guī)立法權(quán)，制定行政法規(guī)無須再由具體的法律授權(quán)；二是授權(quán)立法是有權(quán)機關(guān)通過授權(quán)決定產(chǎn)生的，而不是通過某個法律具體規(guī)定的。而且法律實施細則是直接從屬于法律并作為與法律直接相聯(lián)的法的集團的組成部分。有鑒于此，將制定和變動法律實施細則權(quán)視為準法律立法權(quán)，可能不失為有益的考慮。但在目前這方面的制度尚需完善情況下，最好還是將這一權(quán)力視為行政法規(guī)立法權(quán)的一種特殊形式，將法律實施細則視為行政法規(guī)的一種特殊形式。

(二)向全國人大及其常委會提出法律案

國務(wù)院有權(quán)向全國人大及其常委會提出法律案。法律提案權(quán)是整個立法權(quán)力體系不可或缺的組成部分，也是國務(wù)院立法權(quán)的重要組成部分。現(xiàn)今許多國家普遍存在這種現(xiàn)象：在國家立法機關(guān)立法的過程中，最多行使法律提案權(quán)的，所提出的法律案在立法機關(guān)獲得討論的機會更多、更容易通過的，不是立法機關(guān)及其成員，而是政府、政府首腦以及兼國家元首和政府首腦于一身的總統(tǒng)；他們實際上是立法提案活動中最主要、最重要的角色。

例如在法國，政府在行使立法提案權(quán)方面比議員至少有三個優(yōu)越性：(1)議員提出的法律案，如通過后會造成減少國庫收入、增加國庫支出等后果，則不能成立，但政府無此限制。(2)法律提案權(quán)雖然同屬議員和總理，但議會兩院審議法律案時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先審議和通過政府提出的法律案或政府同意的議員提出的法律案。政府法律案通過后，在同一問題上議員所提法律案，議會不再審議。(3)當(dāng)法律案由于兩院意見分歧不能通過時，總理有權(quán)召集一個由兩院同等人數(shù)參加的混合委員會舉行會議，負責(zé)提出一個討論文本，這個文本可以由政府提交兩院通過；除政府同意的修正案外，不受理任何修正案。

在中國，國務(wù)院在法律提案活動中的作用也特別重要。現(xiàn)行憲法、組織法和立法法雖然規(guī)定了多方面的機關(guān)和人員可以向全國人大及其常委會提案，但實踐中，法律案主要是或絕大多數(shù)是由全國人大和國務(wù)院這兩個系統(tǒng)提出的。1979年以來，國務(wù)院就制定新法律、將行政法規(guī)修改完善上升為法律以及修改和廢止現(xiàn)行法律等多方面事項，向全國人大及其常委會提出大量法律案，全國人大及其常委會所立法律中，由國務(wù)院提案的約占70%。

(三)根據(jù)授權(quán)立法

國務(wù)院可以行使全國人大及其常委會授予其行使的立法權(quán)。除刑事法律制度、公民基本政治權(quán)利和人身自由權(quán)利、司法制度等方面的事項外，全國人大及其常委會根據(jù)實際需要，可以做出決定將應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的事項授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。國務(wù)院授權(quán)立法權(quán)與國務(wù)院其他立法權(quán)相比具有特殊性，后者可以稱之為國務(wù)院一般立法權(quán)或普通立法權(quán)。它們之間頗有區(qū)別：其一，授權(quán)立法權(quán)來源于國家立法機關(guān)的授權(quán)，是國家立法權(quán)的派生物；一般立法權(quán)通常直接根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定產(chǎn)生，性質(zhì)上屬于國家行政權(quán)范疇。其二，授權(quán)立法權(quán)在時間、事項和其他有關(guān)方面通常有嚴格限制；一般立法權(quán)作為根據(jù)憲法產(chǎn)生的權(quán)力，在憲法有效期限內(nèi)一直存在并有相對獨立性。其三，授權(quán)立法權(quán)是國家立法機關(guān)授權(quán)代行的一種立法權(quán)，在效力等級上高于國務(wù)院一般立法權(quán)，后者雖然直接根據(jù)憲法產(chǎn)生，但效力等級畢竟低于立法機關(guān)的立法權(quán)。

國務(wù)院授權(quán)立法權(quán)在中國立法權(quán)限劃分體制中占有重要地位。在社會和法制的發(fā)展使經(jīng)濟、政治、文化、科技和其他方面需要法來調(diào)整的事項愈益增多的情況下，它可以幫助解決種種不宜或不便由最高國家權(quán)力機關(guān)解決的特定的問題。這些年來國務(wù)院經(jīng)常接受全國人大及其常委會的授權(quán)，制定法規(guī)，對經(jīng)濟體制改革發(fā)生了好的作用，是為實踐證明了的。

(四)一定范圍的立法監(jiān)督

國務(wù)院也有一定范圍的立法監(jiān)督權(quán)。國務(wù)院有權(quán)改變或撤銷其所屬各部門發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿詈椭甘荆挥袡?quán)改變或撤銷地方各級國家行政機關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；有權(quán)改變或撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章；制定地方性法規(guī)要以不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸為前提；部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項；地方政府規(guī)章規(guī)定的主要事項之一應(yīng)當(dāng)屬于為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的事項；部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致時，由國務(wù)院裁決；地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，均應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院備案。這里的“改變”、“撤銷”、“執(zhí)行”、“裁決”、“備案”，都是國務(wù)院有權(quán)對有關(guān)立法活動實施監(jiān)督的表現(xiàn)。國務(wù)院在國家機構(gòu)體系中的地位，國務(wù)院在中國立法體制中的地位，決定了國務(wù)院的立法監(jiān)督權(quán)在中國這樣的單一制國家對保持法制統(tǒng)一特別是立法的統(tǒng)一，有重要的意義。

哪些機關(guān)有權(quán)立法

1、全國人大及其常委會作為最高國家權(quán)力機關(guān)，行使國家立法權(quán)，制定法律。

2、國務(wù)院作為最高國家行政機關(guān)，根據(jù)憲法和法律，可以制定行政法規(guī)。

3、省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會作為地方國家權(quán)力機關(guān)，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。較大的市(即省、自治區(qū)人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市)人大及其常委會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的從大常委會批準后施行。

4、民族自治地方(即自治區(qū)、自治州、自治縣)的人民代表大會作為自治機關(guān)，有權(quán)根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟、文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人大常委會批準后生效，自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會批準后生效。

5、國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，作為國務(wù)院的行政管理部門，可能根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。

6、省、自治區(qū)、直轄市人民政府作為地方行政機關(guān)，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)地方性法規(guī)，制定規(guī)章。較大的市的人民政府，也可以根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、制定規(guī)章。

各國中央政府的立法權(quán)大小主要由國情決定。中國國務(wù)院立法權(quán)應(yīng)當(dāng)有多大，需要進一步研究。

由上可見，國務(wù)院立法權(quán)在現(xiàn)行中國立法權(quán)限劃分體制中占有非常重要的地位。看清這種地位，是搞好中國政府法制建設(shè)從而推進整個國家法制建設(shè)的一大重要條件。