土地承包關系的時限問題

和我國改革開放的總體思路相一致，自十一屆三中全會后實行行土地承包制以來，我國農村土地承包關系的時限實際上也經歷了一個“摸著石頭過河”的過程。從1984年第一輪土地承包中，中央一號文件規定的15年，到1993年第二輪土地承包中，將時限延長為30年，土地承包制在改革開放中釋放出的大量的經濟活力，使其得到了國家政策的逐步認可。但即使延長到了30年，我國大部分省份的土地承包合同也將在2023年到期。到期后怎么辦?如何能讓農民形成對土地權屬關系的穩定預期?

伴隨著這個疑問，2008年中央十七屆三中全會明確提出“現有農村土地承包關系要保持穩定，并長久不變”，希望能給農民吃下一顆“定心丸”，引導農民長久珍惜土地，持續投資土地，也可在從事別的行業時進行土地流轉。

與此配套，農業部從2009年開始組織開展土地承包經營權確權登記頒證的試點工作，為土地承包權的明晰權屬鋪平道路。

“長久不變”和“永佃制”有何異同

從制度設計的層面，我國農村土地制度中對土地所有權和承包權的區分，與傳統農業社會時期的“田底權”和“田面權”有類同之處，所以“土地承包關系的長久不變”很容易讓人聯想到曾在我國長期實行的“永佃制”。

永佃制規定，地主擁有田底權，有取得土地租金的權利，佃農擁有田面權，有在土地上進行生產決策的權利，雙方的契約一旦簽訂，地主是無權增租奪佃的，而佃農卻擁有長久耕作和退佃的權利，甚至可以擁有轉租和典賣佃權的權利。也就是說，佃戶可以自行決定租佃權的存續、終止、流轉與質押，地主無權干涉，而田底權的流轉，也對佃戶所擁有的權利不產生影響。

由此可見，在永佃制中，同一塊土地的田底權和田面權已經各自獨立分開，具有幾乎同等的法律地位。而“土地承包關系長久不變”卻并非如此。

首先，我國憲法規定農村土地所有權歸農民集體所有，與永佃制中地主擁有土地所有權的土地私有制是不同的。和作為個體的地主相比，“村民集體”顯然具有不同的所有權屬主體屬性，這也是造成農村土地所有權“虛置”問題的根本所在。

同時，按照現行法律規定，土地承包權還沒有達到可以土地所有權地位基本平等，形成獨立物權的程度，而仍是依附于土地所有權的一種權利。這一設計一方面保護了農村土地權屬關系的相對穩定性和農民的基本生活保障，但一方面也限制了土地向本集體外成員流轉等更多種價值實現的可能。

農民對“長久不變”怎么看

調查表明，農民雖然普遍贊成土地承包關系長久不變，但卻不贊成這種“長久不變”是永久的，而大多希望這個期限是70年。這是由于農民普遍擔心如果承包期限過長，隨著家庭人口的自然增長而增加的人口將無法獲得新增土地，可能再次造成土地占有的不均衡問題。

有學者認為，將“長久不變”定為70年有以下幾點好處：第一，這個時限涵蓋了勞動力的整個生命周期，對生產決策的穩定性足夠產生影響。第二，70年也是城市土地的使用權時限，將農村土地使用權定為70年有利于城鄉土地平權。第三，為“永久不變”規定年限，可以將其與真正“永久不變”的土地私有制區分開來。第四，可以在70年后統籌開展再次分配，順應農民對土地權利長期均等化的期待。

“土地承包關系長久不變”在落實中的問題

最后，在制度的執行層面，“土地承包關系長久不變”也面臨著諸多現實阻礙。

第一，目前我國農村土地普遍存在戶際邊界不清晰問題，雖然已經開始土地經營權的確權工作，但由于歷史原因造成的邊界不清問題和農地本身的細碎化問題，仍然給土地承包權的勘界認定造成較大阻礙。

第二，隨著城鎮化過程的推進，如何將農民的城鎮化與土地權益的保有結合起來?農村土地權屬的確認，是否與農民身份的城鎮化相沖突?是否要擁有城鎮化的舒適環境，就必須要放棄土地權利?這個問題涉及到土地承包確權與戶籍制度改革這兩大制度改革的兼容性問題，也面臨著諸多具體挑戰。

第三，“土地承包關系的長久不變”對農業產業發展會有何種影響?與農業經營的規模化、集約化和專業化需要能否有效接合?擁有土地經營權的新型農業經營主體，和擁有土地承包權的村民之間，將形成何種互動關系或組織結構?承包權和經營權的分置，無疑進一步攤薄了本就無多的農用土地收益，在只可用于農業的土地用途限制下，什么樣的經營形式才能養得起承包權和經營權兩個權利主體?

土地制度作為國家根本經濟制度，本就是多面勾連、影響深遠。確定土地承包關系的長期不變，以及同時展開的農村土地承包經營權確權登記頒證、農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押擔保貸款試點，以及農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，預示著這張大網正在鋪開，農村生產關系和城鄉結構都愈發趨近發生重大變革的歷史節點。