國有破產企業職工安置法律、政策的矛盾與統一

1、國有破產企業職工安置的法律與政策存在明顯的矛盾。

由于需要具有普遍的指導意義，破產法中職工安置方面的規定比較原則，而政策更注重實際操作性和針對性，往往對法律規定有所突破。

關于國有企業破產的受理，1986年頒布的《中華人民共和國企業破產法(試行)》中規定“債務人經其上級主管部門同意后，可以申請宣告破產。債務人提出破產申請時，應當說明企業虧損的情況，提交有關的會計報表、債務清冊和債權清冊”。而一些地方性政策則對國有企業進入破產程序提出了更為嚴格的條件，比如湖南省政府2006年3月27日發布的《省屬國有企業關閉破產審批程序》中對依法破產的程序規定“由企業國有產權持有單位向省國企改革辦(省兼并破產辦)提出破產申請，……企業根據省國企改革辦(省兼并破產辦)初審意見修改破產預案，包括資產及債權債務處理、人員安置等方案，召開職工代表大會討論通過，同時加強政策宣傳和思想發動，確保穩定。省國企改革辦(省兼并破產辦)根據申請報告、修改后的破產預案及相關主附件材料，進行復審后，批準實施。”而陜西省則規定對于全省國有企業在政策性關閉破產中，如果職工安置不到位，社會保障辦法不明確，政策執行不規范的，一律不得進入破產程序。

對于國有破產企業資產的處置分配，《中華人民共和國企業破產法(試行)》中規定“已作為擔保物的財產不屬于破產財產;……破產宣告前成立的有財產擔保的債權，債權人享有就該擔保物優先受償的權利。……破產財產優先撥付破產費用后，按照下列順序清償：(一)破產企業所欠職工工資和勞動保險費用;(二)破產企業所欠稅款;(三)破產債權。破產財產不足清償同一順序的清償要求的，按照比例分配。”自2007年6月1日起開始施行的《中華人民共和國企業破產法》對職工債權做了擴大，將“破產人所欠職工的工資和醫療、傷殘補助、撫恤費用，所欠的應當劃入職工個人賬戶的基本養老保險、基本醫療保險費用，以及法律、行政法規規定應當支付給職工的補償金”列為第一順序，將破產人欠繳的除前項規定以外的社會保險費用和破產人所欠稅款列為第二順序，對抵押債權雖然也規定在職工債權分配不足時可以占用，但對時間和范圍有嚴格的限定。1996年國家經貿委、中國人民銀行發布《關于試行國有企業兼并破產中若干問題的通知》(國經貿企[1996]492號)則規定政策性破產企業“在實施企業破產中，首先要妥善安置破產企業職工，保持社會穩定。企業以土地使用權作為抵押物的，其轉讓所得首先用于破產企業職工的安置，對剩余部分抵押權人享有優先受償的權利;處置土地使用權所得不足以安置職工的，不足部分依次從處置無抵押財產、其他抵押財產所得中撥付。抵押權人未優先受償部分，參加一般債權的清償分配。”這已經完全突破了抵押優先的民法原則。一些地方政府也都出臺了相關的政策，如連云港市人民政府辦公室2001年5月28日發布《市屬破產企業職工安置有關問題處理意見》中規定“1984年12月前參加工作的原固定工一律終止或解除勞動合同，實行自謀職業，一次性給予安置費補助，其檔案轉市勞動保障事務代理服務機構托管。按照破產前一年全市企業全部職工月平均工資的標準，工作年限每滿一年，發給1個月的安置費，最多不超過36個月。……距法定退休年齡不足5年職工，根據距法定退休年齡的月數，按市區失業人員的基本生活費標準，預留生活費，可一次性發給職工本人。……破產企業職工安置費主要從破產企業所占用的行政劃撥土地使用權出讓收益中支付。”又如佛山市國資委規定國有破產企業離退休人員的社會統籌按每人提取18000元交由主管部門繼續發放。河北省人民政府冀政[1995]65號《關于積極做好破產企業職工安置工作的通知》規定“鼓勵破產企業職工自謀職業，對自謀職業的職工，可根據當地的實際情況，發放一次性安置費，不再保留職工身份，一次性安置費原則上按照破產企業所在市的企業職工上年年平均工資收入的3倍發放。”