一、農(nóng)村亟待解決的土地問(wèn)題

農(nóng)業(yè)部針對(duì)土地問(wèn)題強(qiáng)調(diào)最多的是土地確權(quán)，似乎已把土地的權(quán)屬問(wèn)題當(dāng)成主要問(wèn)題，而基層干部群眾普遍認(rèn)為土地權(quán)屬問(wèn)題并非主要問(wèn)題，違約用地、違規(guī)占地、違法賣(mài)地、暴力征地才是主要問(wèn)題。

一是違約用地——承包人在承包土地期間沒(méi)有按照合同承擔(dān)必須承擔(dān)的義務(wù)，造成土地污染、荒廢、農(nóng)田設(shè)施毀壞、土地用途改變等。

二是違規(guī)占地——農(nóng)戶(hù)或非農(nóng)戶(hù)隨意將大面積的農(nóng)田圈為宅基地或個(gè)人建設(shè)用地。國(guó)家規(guī)定宅基地審批農(nóng)戶(hù)不得超過(guò)3分，城鎮(zhèn)居民不得超過(guò)2分，實(shí)際占地明顯超過(guò)國(guó)家規(guī)定。

三是違法賣(mài)地——為了一時(shí)的紅利，承包人與村干部合伙出賣(mài)土地。

四是暴力征地——開(kāi)發(fā)商聯(lián)合執(zhí)法部門(mén)以暴力的形式強(qiáng)迫農(nóng)民實(shí)施征地。

以上“四地”問(wèn)題，不僅各地民眾反映強(qiáng)烈，而且明顯突破習(xí)近平總書(shū)記提出的三條底線(xiàn)。與土地權(quán)屬問(wèn)題相比，“四地”問(wèn)題理應(yīng)成為農(nóng)村亟待解決的問(wèn)題。

二、導(dǎo)致“四地”問(wèn)題的實(shí)質(zhì)原因

首先，導(dǎo)致農(nóng)村“四地”問(wèn)題的原因并非土地權(quán)屬不清，因?yàn)椤八牡亍眴?wèn)題屬于明知故犯，正如“三農(nóng)”問(wèn)題專(zhuān)家李昌平所講：“中國(guó)農(nóng)村的地權(quán)一直都是明確的，因?yàn)槟承┑胤秸蜕鐣?huì)強(qiáng)勢(shì)群體想渾水摸魚(yú)、地權(quán)才由清晰變成了不明晰”。此外，導(dǎo)致“四地”問(wèn)題的主要原因也不在于基層干部。因?yàn)楦刹康墓ぷ鞒霈F(xiàn)問(wèn)題，是個(gè)別的、局部性的，而政策導(dǎo)致的問(wèn)題則是普遍的、全局性的?！八牡亍眴?wèn)題顯然不是個(gè)別現(xiàn)象，而是普遍現(xiàn)象，無(wú)疑說(shuō)明我們的政策有問(wèn)題。

回顧農(nóng)村改革前后六十多年的發(fā)展，制定土地政策必須堅(jiān)持土地集體所有制，必須尊重農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。什么時(shí)候堅(jiān)持了這兩個(gè)原則，農(nóng)村就會(huì)出現(xiàn)好的勢(shì)頭，什么時(shí)候背離了這兩個(gè)原則，農(nóng)村就會(huì)出現(xiàn)亂象。1953年到1957年，是被群眾公認(rèn)為農(nóng)村改革前穩(wěn)定發(fā)展的最好時(shí)期，就在于這個(gè)時(shí)期的政策較好地堅(jiān)持了這兩個(gè)原則。人民公社時(shí)期的問(wèn)題，不是集體化的方向有誤，更不是農(nóng)村土地集體所有制所致，而是因?yàn)槲覀兊墓芾眢w制及相關(guān)政策，在很大程度上沒(méi)有充分尊重農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，主要表現(xiàn)為：農(nóng)民活動(dòng)管得過(guò)緊，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)得過(guò)死。農(nóng)村改革初期，農(nóng)民之所以迸發(fā)出短暫的熱情，就因?yàn)檗r(nóng)民相對(duì)于以往獲得較多的自由，農(nóng)民瞬間擺脫了人民公社時(shí)期過(guò)多的束縛。然而，沒(méi)過(guò)多久，農(nóng)民的種地積極性不斷減退，農(nóng)村的問(wèn)題越來(lái)越多，其原因仍在于我們的政策不僅沒(méi)有充分尊重各地農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，而且嚴(yán)重背離了農(nóng)村土地集體所有制。

具體分析如下：

1.尊重農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，既不能強(qiáng)迫農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)，也不能強(qiáng)迫農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)。分田到戶(hù)一刀切的政策，是對(duì)集體化的優(yōu)越性和集體化時(shí)期的工作失誤缺乏正確分析和認(rèn)識(shí)的背景下，由小崗村提出、由部分農(nóng)村積極響應(yīng)、由各級(jí)政府強(qiáng)力推動(dòng)的結(jié)果。這種推動(dòng)既沒(méi)有考慮到當(dāng)時(shí)大部分農(nóng)村內(nèi)部意見(jiàn)不一致的情況，又沒(méi)有顧及到部分農(nóng)村極力反對(duì)的事實(shí)。分田到戶(hù)一刀切的政策沒(méi)有考量到要充分尊重各地農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。這一失誤，導(dǎo)致相當(dāng)一批改革前的先進(jìn)村在改革后變成了落后村。

2.家庭承包制的政策不變，不等于土地承包期不變。土地承包期應(yīng)由承包土地的具體情況而定。其一，受承包戶(hù)勞動(dòng)力的制約。每個(gè)家庭的勞動(dòng)力是變化的，勞動(dòng)力增加時(shí)，可以增加承包地，勞動(dòng)力減少時(shí)，不免減少承包地，喪失勞動(dòng)力時(shí)，還會(huì)放棄承包地。其二，受村集體的制約。當(dāng)承包人在承包土地的過(guò)程中出現(xiàn)違約用地時(shí)，代表村集體的組織有權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的處置，如承包人造成承包地荒廢時(shí)，村集體理應(yīng)收回荒廢的承包地。因此，農(nóng)戶(hù)承包土地的期限是不應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)定的。農(nóng)村改革先后提出土地承包期15年不變、30年不變的政策，不僅剝奪了農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且剝奪了村集體的所有權(quán)，導(dǎo)致違約用地的情況普遍存在，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村增人不增地、減人不減地的矛盾愈來(lái)愈加突出，導(dǎo)致種地的得不到國(guó)家補(bǔ)貼，不種地的反而不僅得到國(guó)家補(bǔ)貼，而且可以從種地人手中獲取一定的利益。

3.土地承包費(fèi)該不該收，收多少，應(yīng)由各村結(jié)合具體情況而定。集體經(jīng)濟(jì)好的村，可以免收承包費(fèi);集體經(jīng)濟(jì)差的村，免收承包費(fèi)就會(huì)出現(xiàn)許多問(wèn)題。如澆地難、上學(xué)難、看病難等一系列問(wèn)題。因此，取消承包費(fèi)不同于取消農(nóng)業(yè)稅。取消農(nóng)業(yè)稅既體現(xiàn)了國(guó)家的權(quán)力，又減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，無(wú)可非議。取消承包費(fèi)的政策，不僅剝奪了農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)權(quán)和村集體的所有權(quán)，而且進(jìn)一步割斷了村集體和承包人的關(guān)系，導(dǎo)致村級(jí)組織的凝聚力和號(hào)召力嚴(yán)重削弱。

4.由于集體所有制不斷被踐踏，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基本瓦解，農(nóng)村組織形同虛設(shè)，農(nóng)民各自為政、一盤(pán)散沙，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)違約用地、違規(guī)占地、違法賣(mài)地、暴力征地等無(wú)視農(nóng)村土地集體所有制的行為。對(duì)此，政府本應(yīng)該采取果斷措施，堅(jiān)決打擊這些不正當(dāng)行為，然而我們不僅沒(méi)有這樣做，反而給予包容和放縱，其中最讓人難以接受的是將違法賣(mài)地、暴力征地的現(xiàn)象解釋為農(nóng)村城市化的需要，是農(nóng)民爭(zhēng)取改革紅利的大好機(jī)會(huì)。于是，導(dǎo)致“四地”問(wèn)題不斷蔓延。與此同時(shí)，農(nóng)村引發(fā)的矛盾不斷加劇，群體事件明顯上升。

三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證可能推動(dòng)土地私有化

農(nóng)村土地的所有權(quán)歸村集體，農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)的土地是村集體分的，政府確權(quán)首先應(yīng)該確立村集體的所有權(quán)，然后由村集體確立農(nóng)戶(hù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，村集體的所有權(quán)受到“四地”問(wèn)題的嚴(yán)重侵犯，政府卻不給村集體的所有權(quán)確權(quán)頒證，反而拋開(kāi)村集體給農(nóng)戶(hù)確權(quán)頒證，忽略了村集體的土體所有權(quán)。這種做法不僅剝奪了村集體的所有權(quán)，而且給基層干部帶來(lái)很多意外的麻煩。無(wú)論農(nóng)業(yè)部如何解釋?zhuān)谵r(nóng)民看來(lái)，土地確權(quán)就是意味著土地私有化。因此，自從提出土地確權(quán)以來(lái)，各地引發(fā)的矛盾和沖突急劇增加，小到家庭內(nèi)部的糾紛，大到百人以上的群體沖突接連不斷。本來(lái)十分和諧的家庭，因?yàn)橥恋卮_權(quán)引發(fā)的矛盾，搞得父子不父子、弟兄不弟兄，甚至導(dǎo)致嚴(yán)重的流血沖突。在我的周?chē)?，就不乏這樣的事例。為此，很多人痛罵提出土地確權(quán)者不負(fù)責(zé)任。

土地抵押貸款必然爆發(fā)激烈的沖突。農(nóng)民以個(gè)體戶(hù)的名義將村集體的土地抵押貸款，等于個(gè)人拿上村集體的財(cái)產(chǎn)抵押貸款，豈不是明顯剝奪村集體的所有權(quán)?這種做法必然導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。首先，由于種地收入低，加之農(nóng)產(chǎn)品賣(mài)難的問(wèn)題時(shí)常出現(xiàn)，注定那些弱勢(shì)群體不能保證按期還貸。其次，農(nóng)民用土地抵押貸款，不一定保證用于生產(chǎn)，免不了用于經(jīng)商、炒股、房地產(chǎn)等風(fēng)險(xiǎn)性較高的投資，甚至有的用于黃、賭、毒等不正當(dāng)消費(fèi)。因此，土地抵押貸款很容易導(dǎo)致集體的土地被買(mǎi)賣(mài)，使土地落入少數(shù)有錢(qián)人手中，“耕者有其田”的中國(guó)隨之成為歷史。一位失地農(nóng)民深有體會(huì)的說(shuō)，土地一旦私有化，失地農(nóng)民將面臨生來(lái)注定給人打工、死無(wú)葬身之地的命運(yùn)。我們不能只想到農(nóng)民拿到土地抵押貸款后的一時(shí)高興，更要意識(shí)到這種不合理的政策，一旦導(dǎo)致大量農(nóng)民失去土地后的危機(jī)。近年來(lái)失地農(nóng)民引發(fā)的群體事件越來(lái)越多，云南晉寧征地慘案就是一個(gè)慘痛的教訓(xùn)。然而，至今令人糾結(jié)的晉寧征地慘案，在網(wǎng)上看到的只是對(duì)該事件有關(guān)基層干部的指責(zé)和處置，卻看不到農(nóng)業(yè)部門(mén)有關(guān)人士對(duì)土地政策的反思。

以上情況分析顯示，土地確權(quán)頒證不僅不能解決農(nóng)村亟待解決的土地問(wèn)題，反而帶來(lái)更加嚴(yán)重的問(wèn)題。農(nóng)業(yè)部推行土地確權(quán)政策只講進(jìn)度不講問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是回避問(wèn)題。如果農(nóng)業(yè)部仍然意識(shí)不到問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，甚至將問(wèn)題一概歸罪于基層干部不作為，那就不是單純的官僚主義問(wèn)題，而是一個(gè)立場(chǎng)問(wèn)題。坦率地講，在基層干部心目中，農(nóng)業(yè)部真正接地氣、深入農(nóng)民農(nóng)村，專(zhuān)心研究中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題的人似乎越來(lái)越少，并且大都看好美國(guó)的發(fā)展，喜歡套用美式思維判斷中國(guó)的改革。這勢(shì)必脫離我國(guó)的國(guó)情，將我們的改革引入誤區(qū)。為此，我十分欣賞王毅外長(zhǎng)的一段話(huà)。王毅外長(zhǎng)在今年“兩會(huì)”答記者時(shí)強(qiáng)調(diào)，“中國(guó)不是美國(guó)，中國(guó)絕不會(huì)也不可能成為另一個(gè)美國(guó)。我們無(wú)意取代或者領(lǐng)導(dǎo)誰(shuí)。建議美國(guó)朋友更多學(xué)習(xí)體會(huì)一下中國(guó)5000年積淀的歷史文化傳統(tǒng)，不要?jiǎng)虞m套用美式思維判斷中國(guó)”。我想，王毅外長(zhǎng)這段話(huà)不僅值得美國(guó)人思考，同樣值得中國(guó)人思考，尤其值得那些盲目崇拜美國(guó)，一味套用美式思維判斷中國(guó)改革的決策者進(jìn)行深刻的反思。

四、針對(duì)土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的建議

1.徹底歸還農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，做到頂層設(shè)計(jì)不包辦。農(nóng)村土地集體所有制的確立，僅僅是確立了農(nóng)民為主人的地位。要發(fā)揮主人的積極性和創(chuàng)造性，還必須讓主人擁有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。因此，頂層設(shè)計(jì)制定政策時(shí)一定要最大限度地尊重農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾感覺(jué)理想的簡(jiǎn)政放權(quán)。只有這樣，才能充分體現(xiàn)農(nóng)民群眾的集體智慧和力量，從而更加有效地克服官僚主義和形式主義。頂層設(shè)計(jì)千萬(wàn)不要機(jī)械教條地干預(yù)農(nóng)民的正常經(jīng)營(yíng)，尤其不要將不合理的做法定為政策，否則往往被群眾指責(zé)為成事不足、敗事有余。實(shí)踐證明，分田到戶(hù)一刀切的政策，以及統(tǒng)一規(guī)定土地承包期和統(tǒng)一延長(zhǎng)土地承包期、統(tǒng)一取消土地承包費(fèi)，土地確權(quán)頒證、允許農(nóng)民用集體的土地抵押貸款等做法都是對(duì)農(nóng)民不必要的干預(yù)。而華西、劉莊、南街等新型集體化村的實(shí)踐恰好擺脫了以上不必要的干預(yù)，從而有力地證明農(nóng)民群眾的集體智慧和力量是頂層設(shè)計(jì)不可低估的。

2.堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，做到農(nóng)民自主不越軌。徹底歸還農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，并非意味著讓農(nóng)民放任自流，前提是農(nóng)村土地集體所有制不允許受到任何侵犯，正如習(xí)近平總書(shū)記在考察小崗村時(shí)強(qiáng)調(diào)：不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了。只有這樣，才能確保農(nóng)民耕者有其田，從而體現(xiàn)社會(huì)主義國(guó)家人民當(dāng)家作主的地位。因此，當(dāng)務(wù)之急必須徹底清理“四地”問(wèn)題。首先對(duì)違約用地、違規(guī)占地、違法賣(mài)地、暴力征地等無(wú)視農(nóng)村土地集體所有制的問(wèn)題，進(jìn)行全面的清查摸底。然后，分別采取對(duì)策，給予相應(yīng)的處置。這項(xiàng)工作應(yīng)成為農(nóng)業(yè)部的頭等大事。否則，問(wèn)題蔓延下去更難應(yīng)對(duì)。

3.允許家庭經(jīng)營(yíng)、鼓勵(lì)集體經(jīng)營(yíng)，做到現(xiàn)實(shí)和未來(lái)相結(jié)合。究竟家庭經(jīng)營(yíng)好，還是集體經(jīng)營(yíng)好，這個(gè)問(wèn)題在不同時(shí)期不同群體有著不同的看法。分田到戶(hù)初期，多數(shù)人看好家庭經(jīng)營(yíng)，后來(lái)隨著家庭經(jīng)營(yíng)固有的弊端逐漸暴露，農(nóng)村出現(xiàn)了兩個(gè)截然不同的現(xiàn)象，即小崗村現(xiàn)象和華西、南街村現(xiàn)象。于是看好集體經(jīng)營(yíng)的人逐漸多了起來(lái)，許多農(nóng)民自發(fā)組織起來(lái)前往華西村、南街村參觀、學(xué)習(xí)，就連中國(guó)改革第一村小崗村也曾三次派人去南街村參觀，并在留言簿上寫(xiě)道：“大包干發(fā)源地的人員，看到了南街村的變化，為我們提供了發(fā)展的模式，使我們的黨組織看到了前進(jìn)的方向”“學(xué)習(xí)南街村、壯大集體經(jīng)濟(jì)，走向共同富?！?。顯然，改革初期寄予希望，至今給予扶持的家庭經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)了令人失望、甚至絕望的結(jié)局;而改革初期已決定放棄，至今政策上沒(méi)有明確肯定的集體經(jīng)營(yíng)，卻展現(xiàn)出令人向往的景象。因此，我們必須重新定位兩種經(jīng)營(yíng)，否則，我們無(wú)法引領(lǐng)未來(lái)的農(nóng)村。

只要我們具體問(wèn)題具體分析，就會(huì)明白，以往集體經(jīng)營(yíng)時(shí)期的問(wèn)題不在于集體經(jīng)營(yíng)，而在于政府對(duì)集體經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的人事、勞動(dòng)、生產(chǎn)、管理、分配等環(huán)節(jié)包辦過(guò)多、干預(yù)過(guò)多，這種做法在改革后基本避免。正是這個(gè)原因，造就了今天以華西、劉莊、南街為代表的一批新型集體化村。這一事實(shí)表明：農(nóng)村改革真正的進(jìn)步在于農(nóng)民獲得了自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，而不是家庭經(jīng)營(yíng)制度的確立，而在同樣獲得自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利以后，以村集體為單位的自主經(jīng)營(yíng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)越于以家庭為單位的自主經(jīng)營(yíng)。對(duì)此，無(wú)論我們主觀是否愿意接受，都無(wú)法回避這一事實(shí)，無(wú)法推翻這一被事實(shí)證明的邏輯。

令人高興的是，習(xí)近平總書(shū)記2016年5月份在黑龍江考察時(shí)指出：農(nóng)業(yè)合作社是發(fā)展方向。廣大基層干部都期盼農(nóng)業(yè)部積極響應(yīng)習(xí)總書(shū)記的指示，盡快調(diào)整以往的政策，由鼓勵(lì)家庭經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)集體經(jīng)營(yíng)，這是順應(yīng)未來(lái)發(fā)展的必然要求。農(nóng)業(yè)部的同志不要總是認(rèn)為華西村、南街村不可以復(fù)制，因而一味回避集體經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而導(dǎo)致我們的地方官員不僅不敢提倡集體經(jīng)營(yíng)，而且對(duì)集體經(jīng)營(yíng)的呼聲多有指責(zé)甚至打壓，這實(shí)在讓人難以理解。據(jù)悉，作為資本主義國(guó)家的以色列，在窮山惡水的環(huán)境中依靠民間的自發(fā)組織造就了300個(gè)共產(chǎn)社，而日本竟然出現(xiàn)了一個(gè)共產(chǎn)村。因此，作為社會(huì)主義中國(guó)，不能只允許復(fù)制小崗村這樣的典型、只能復(fù)制越來(lái)越多的空殼村，而應(yīng)該允許農(nóng)村經(jīng)營(yíng)方式多元化，尊重農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

當(dāng)然，我們也不能忽視另外一個(gè)事實(shí)。由于集體經(jīng)營(yíng)是在土地私有制長(zhǎng)達(dá)幾千年后出現(xiàn)的新生事物，加之一些地方自然條件極差，文化教育落后等客觀因素，各地農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)營(yíng)的認(rèn)識(shí)不同，具體實(shí)施時(shí)間及辦法不同，因而由家庭經(jīng)營(yíng)走向集體經(jīng)營(yíng)，客觀上不僅需要政策的鼓勵(lì)和引導(dǎo)，而且還要顧及各地群眾的覺(jué)悟程度，千萬(wàn)不可采取“一刀切”的政策強(qiáng)制群眾，只有在群眾覺(jué)悟的條件下實(shí)施，才能達(dá)到預(yù)期的效果。因此，農(nóng)村政策在鼓勵(lì)集體經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，要允許家庭經(jīng)營(yíng)的存在，做到現(xiàn)實(shí)和未來(lái)相結(jié)合。