一、行政壟斷主體

行政壟斷之所以被視為濫用權(quán)力，是因?yàn)檫@些行為既不屬于政府為維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序而進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)管理，也不屬于政府為宏觀調(diào)控而采取的產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策等經(jīng)濟(jì)政策。這即是說，行政壟斷有三個(gè)構(gòu)成要件：一是政府行為;二是限制競(jìng)爭(zhēng)行為;三是濫用行政權(quán)力的行為。

我國(guó)反壟斷法明確行政壟斷行為的主體是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，但這里不能包括有權(quán)代表國(guó)家的中央政府。因?yàn)閺姆▽W(xué)理論上說，反壟斷法作為經(jīng)濟(jì)法，它不可能對(duì)國(guó)家主權(quán)行為行使管轄權(quán)。美國(guó)最高法院在其1943年P(guān)arkerv.Brown一案判決中也指出，“國(guó)會(huì)不要求國(guó)家服從謝爾曼法。國(guó)家可以自己的名義，以私人不被允許的反競(jìng)爭(zhēng)方式從事管理或者行為。”這即是說，反壟斷法反對(duì)壟斷和保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，但它不反對(duì)主權(quán)國(guó)家選擇的限制競(jìng)爭(zhēng)政策或者國(guó)家本身從事的限制競(jìng)爭(zhēng)行為。換言之，中央政府的下屬機(jī)構(gòu)和地方政府機(jī)構(gòu)，因?yàn)樗鼈儾粚儆谥鳈?quán)者，它們的行為如果違反了國(guó)家的法律或者基本政策，即行為的本質(zhì)是濫用行政權(quán)力，這些行為得受到反壟斷法的追究。

二、行政壟斷行為

我國(guó)1993年頒布的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》已經(jīng)提出了制止行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為。該法第7條規(guī)定，政府及其所屬部門不得利用行政權(quán)力，限制他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng);也不得利用行政權(quán)力，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或本地商品流向外地市場(chǎng)。與此相比，2007年頒布的反壟斷法不僅通過總則性的第8條對(duì)行政壟斷作出了禁止性規(guī)定，而且通過第5章的第32~37條詳細(xì)列舉了濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的下列表現(xiàn)：(1)強(qiáng)制交易;(2)妨礙商品自由流通;(3)限制跨地區(qū)招投標(biāo)活動(dòng);(4)排斥或限制外地經(jīng)營(yíng)者的投資活動(dòng);(5)強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事違法的壟斷行為;(6)制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定。顯然，行政壟斷行為不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下行政機(jī)關(guān)應(yīng)有的做法，而是我國(guó)現(xiàn)階段政治體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，政企嚴(yán)重不分和政府繼續(xù)參與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而造成的。有些行為人是不懂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，在新經(jīng)濟(jì)體制下沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的老辦法，以行政手段干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng);有些則是為了實(shí)現(xiàn)不正當(dāng)?shù)牡胤嚼婊虿块T利益，明知故犯地濫用行政權(quán)力。但是，不管行政壟斷的表現(xiàn)是什么，它們的手段是一樣的，即不正當(dāng)和不公平地使用行政權(quán)力;它們的本質(zhì)也是一樣的，即偏愛個(gè)別企業(yè)，排斥其他企業(yè)，或者偏愛個(gè)別地區(qū)，排斥其他地區(qū);其結(jié)果也是一樣的，即破壞市場(chǎng)的公平自由競(jìng)爭(zhēng)，妨礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建立，“優(yōu)”不能勝，“劣”不能汰，使社會(huì)資源得不到合理和有效的配置。濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)因?yàn)橥恰肮偕坦唇Y(jié)”、“權(quán)錢交易”，這種行為還會(huì)引發(fā)社會(huì)腐敗，嚴(yán)重地?fù)p害政府的形象。因此，制止行政壟斷應(yīng)當(dāng)是我國(guó)反壟斷法在當(dāng)前的一項(xiàng)重要任務(wù)。

有人認(rèn)為，行政壟斷是我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)生活特有的現(xiàn)象，這種觀點(diǎn)是不正確的。其實(shí)，不管在中國(guó)還是其他國(guó)家，也不管過去、現(xiàn)在還是將來(lái)，政府濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)都是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)損害最甚的行為，這是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派早已指出過的。因此，反壟斷法不能僅僅把目光投向企業(yè)，還應(yīng)當(dāng)同時(shí)關(guān)注政府的行為，否則反壟斷法在維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序中就不會(huì)有很大效力。例如，德國(guó)《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》第130條第1款規(guī)定，“本法亦適用于全部或者部分所有權(quán)屬于國(guó)家或由國(guó)家管理或者經(jīng)營(yíng)的企業(yè)。”歐共體競(jìng)爭(zhēng)法在禁止濫用行政權(quán)力方面也有比較詳細(xì)的規(guī)定。如歐共體條約第86條規(guī)定，成員國(guó)不得對(duì)其國(guó)有企業(yè)以及其他享有特權(quán)或者專有權(quán)的企業(yè)采取背離歐共體條約特別是背離歐共體競(jìng)爭(zhēng)政策的任何措施;條約第87條規(guī)定，成員國(guó)不得利用國(guó)家財(cái)源優(yōu)待個(gè)別企業(yè)或者個(gè)別生產(chǎn)部門，損害共同體市場(chǎng)上的公平競(jìng)爭(zhēng)。在1993年Corbeau一案判決中,歐共體法院雖然承認(rèn)法國(guó)的國(guó)家郵政是一個(gè)提供普遍服務(wù)的企業(yè)，但它認(rèn)為，私人企業(yè)仍可以在這個(gè)壟斷企業(yè)力不能及的領(lǐng)域或在其經(jīng)濟(jì)效率低下的領(lǐng)域參與競(jìng)爭(zhēng)，從而駁回了法國(guó)郵政提出的禁止Corbeau提供郵政快遞服務(wù)的請(qǐng)求。法院還指出，法國(guó)郵政制止Corbeau向社會(huì)提供特種郵遞服務(wù)的行為是在不合理地?cái)U(kuò)大其壟斷權(quán)，違反了與條約第86條第1款相關(guān)的條約第82條。這個(gè)判決表明，除了絕對(duì)必要的情況，歐共體禁止所有能夠引起限制競(jìng)爭(zhēng)后果的專有權(quán)或者特權(quán)。這即是說，不管電信、郵政還是能源服務(wù)，這些方面的專有權(quán)或者壟斷權(quán)應(yīng)當(dāng)是基于服務(wù)的非盈利性和公共利益，即在合理、公平和無(wú)歧視條件下向社會(huì)提供普遍服務(wù)或者使用公共網(wǎng)絡(luò)的必要性。

三、行政壟斷的法律責(zé)任

反壟斷法第51條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)和公共組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正;對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分。”這一規(guī)定與1993年《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第30條是一樣的。眾所周知，我國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法頒布10多年來(lái)，盡管人人都知道行政壟斷是對(duì)我國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)損害最大和危害最甚的行為，但我們很少聽到哪個(gè)“上級(jí)機(jī)關(guān)”對(duì)其“下級(jí)機(jī)關(guān)”濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為進(jìn)行過檢查和處理。事實(shí)上，因?yàn)檫@里的“上級(jí)機(jī)關(guān)”不是確定的機(jī)關(guān)，更不是確定的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，這些機(jī)關(guān)的工作人員一般不會(huì)有很強(qiáng)的反壟斷意識(shí)，他們也不可能把執(zhí)行反壟斷法視為自己的使命。另一方面，政府機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的關(guān)系往往是朋友或者熟人之間的關(guān)系。這種情況下，上級(jí)機(jī)關(guān)處理其下級(jí)機(jī)關(guān)與第三方的爭(zhēng)議時(shí)，不容易做到中立和公正。還有一個(gè)問題是，與行政壟斷相關(guān)的爭(zhēng)議一般都涉及國(guó)有大企業(yè)或者地方企業(yè)的利益，這些利益不僅能夠給“下級(jí)機(jī)關(guān)”帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上的好處，有時(shí)也能給“上級(jí)機(jī)關(guān)”帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上的好處，特別如地方保護(hù)主義的問題。這種情況下，上級(jí)機(jī)關(guān)更不容易作到中立和公正，一般也不會(huì)主動(dòng)涉入這方面的案件。