行政訴訟功能的重新定位

行政訴訟功能的重新定位必須建立在對(duì)行政訴訟與司法權(quán)的深入研究之上,而我國以前對(duì)行政訴訟功能的錯(cuò)誤定位主要是因?yàn)閷?duì)于行政訴訟的目的功能的過分強(qiáng)調(diào),而對(duì)屬于訴訟活動(dòng)的行政訴訟的本質(zhì)功能過于淡化,所以重新定位行政訴訟的功能就必須在行政訴訟的“訴訟”與“行政”兩方面的特征上深入的探討。

訴訟的本義是:因紛爭(zhēng)告于官署,以分曲直,源于《后漢書》陳寵傳:“西州豪右并兼,吏多奸貪訴訟日百數(shù)。”如果從一個(gè)獨(dú)立的解決爭(zhēng)議的過程來看,訴訟不過是一個(gè)單項(xiàng)的活動(dòng),只是兩造為了分清是非的一種活動(dòng)而已。因此,僅僅從一個(gè)單項(xiàng)活動(dòng)的意義上來解決其功能問題是非常困難的,而只有當(dāng)訴訟成為某種系統(tǒng)的“工具”時(shí),才有研究其功能的意義和價(jià)值,從一個(gè)獨(dú)立的訴訟活動(dòng)本身去研究訴訟功能,則會(huì)失去研究的基本背景,這樣的研究是無源之水、無本之木。因此,訴訟功能從語義規(guī)則上可被定義為:訴訟在其成為特定系統(tǒng)或特定體系中的一種“工具”時(shí)所產(chǎn)生的功效和作用。

行政訴訟所處的系統(tǒng)就是我國目前的依法行政的建設(shè),再高一個(gè)層級(jí)的系統(tǒng)就是我國所要建立的憲政文明體系。因而我們對(duì)行政訴訟的功能的重新定位必需建立在對(duì)行政訴訟所處的這兩個(gè)基本的大系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)之上,在一個(gè)系統(tǒng)中認(rèn)識(shí)行政訴訟的功能也是符合功能主義的基本方法論的。

依法行政是當(dāng)前以及今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間我國行政法治建設(shè)的一個(gè)重要目標(biāo)。依法行政提出了八個(gè)方面的監(jiān)督機(jī)制來加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督,但在行政訴訟方面只要求行政機(jī)關(guān)“接受人民法院依照行政訴訟法的規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的監(jiān)督”。而行政機(jī)關(guān)按照行政訴訟法規(guī)定主要要接受的是“積極出庭應(yīng)訴、答辯以及對(duì)人民法院依法作出的生效的行政判決和裁定,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自覺履行”。也就是說在依法行政的框架內(nèi)行政機(jī)關(guān)只需要“應(yīng)訴、答辯”以及“自覺履行”就已經(jīng)完成了行政訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督任務(wù)。這是符合依法行政的框架的,因?yàn)橐婪ㄐ姓笮姓C(jī)關(guān)行政行為應(yīng)當(dāng)合法,那么不言而喻司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的審查也應(yīng)當(dāng)依法而行了,在訴訟中行政機(jī)關(guān)也主要是這兩類義務(wù)。

行政機(jī)關(guān)的這兩項(xiàng)主要義務(wù)是基于訴訟活動(dòng)的特點(diǎn)而產(chǎn)生的,因?yàn)樵V訟活動(dòng)的進(jìn)行存在若干個(gè)基本要素,其中主要的有:特定的兩方或多方存在著一項(xiàng)特定的利益爭(zhēng)端或者糾紛;舉行聽證,屆時(shí)爭(zhēng)議各方同時(shí)參與,以言詞爭(zhēng)辯的方式影響裁判者的結(jié)論;如果爭(zhēng)端涉及事實(shí)的認(rèn)定問題,爭(zhēng)議各方需要向裁判者提交證據(jù),傳喚證人;如果爭(zhēng)端僅僅涉及法律問題,爭(zhēng)議各方則要提出法律方面的論據(jù);裁判者須在聽取爭(zhēng)議各方主張、證據(jù)、意見的基礎(chǔ)上,對(duì)爭(zhēng)議的事實(shí)作出認(rèn)定,并將實(shí)體法確立的有關(guān)原則和規(guī)則適用于該事實(shí);如僅系法律爭(zhēng)端,則按照法律原則、規(guī)則、先例或者有關(guān)理論,對(duì)有爭(zhēng)議的法律問題作出裁決。所以行政機(jī)關(guān)必需在應(yīng)訴之時(shí)把自己行為的事實(shí)與法律依據(jù)提交法庭,并且在答辯之中對(duì)自己的事實(shí)與法律依據(jù)的正確性與合法性加以說明以取得判斷者的認(rèn)可。

而判斷者的審查過程是對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)是否符合依法行政要求的檢驗(yàn)過程。如果行政機(jī)關(guān)依法行政則駁回原告的訴訟請(qǐng)求,如果行政機(jī)關(guān)沒有依法行政則對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)判決否定的法律效果。而判斷者的審查過程的完成也就是依法行政過程中對(duì)社會(huì)矛盾的解決。

從行政訴訟所處的更大的系統(tǒng)中國的憲政文明建設(shè)來看,憲政文明建設(shè)首先要求國家權(quán)力應(yīng)當(dāng)是一種受限制的權(quán)力,在一點(diǎn)上憲政文明建設(shè)是與依法行政有相似之處的。因?yàn)樾姓婪ㄟM(jìn)行本身就是對(duì)行政權(quán)力的一種制約。而憲政文明建設(shè)又不僅僅是要求對(duì)行政權(quán)力的一種制約,憲政文明是包含著一些價(jià)值追求的,其中一個(gè)重要的價(jià)值追求就是對(duì)人權(quán)的保護(hù)。我國《憲法》在2004年修正案中加入了“國家尊重和保障人權(quán)”的條款更是加強(qiáng)了憲政建設(shè)中的人權(quán)保護(hù)的內(nèi)容。同時(shí)從人權(quán)保障來講行政訴訟是作為人權(quán)制度的一部分。人權(quán)的制度,最主要的是其兩大機(jī)制,一為人權(quán)侵害的預(yù)防機(jī)制,一為侵害發(fā)生后的矯正機(jī)制,凡稱制度,這兩大功能必須是同時(shí)具備的,作為制度的人權(quán),就是通過這兩種機(jī)制而使人權(quán)確立從法有到實(shí)有的形態(tài)。

所以從憲政文明的角度來看行政訴訟應(yīng)當(dāng)有人權(quán)保障的功能,但是人權(quán)概念是十分模糊的,加之訴訟的功能只是人權(quán)制度中的一部分,所以在行政訴訟中的人權(quán)保障的功能被縮小并具體化到對(duì)受到行政活動(dòng)侵害的人的合法權(quán)益的保護(hù)。

從行政訴訟所處的系統(tǒng)來看行政訴訟的功能至少應(yīng)當(dāng)有解決糾紛與保護(hù)合法權(quán)益兩部分。也就是說行政訴訟的功能的重新定位應(yīng)當(dāng)從過于強(qiáng)調(diào)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督轉(zhuǎn)移到對(duì)行政糾紛的解決與對(duì)合法權(quán)益的保護(hù)上面來。這樣并不是說行政訴訟就沒有監(jiān)督功能,而是監(jiān)督功能只是行政訴訟的目的功能,該功能是建立在本質(zhì)功能基礎(chǔ)之上,只有行政訴訟的本質(zhì)功能解決糾紛與保護(hù)合法權(quán)益兩部分能夠發(fā)揮良好,行政訴訟的目的功能才能有較好的解決。