地方政府債務(wù)形成的主要原因有哪些?

一、國有土地產(chǎn)權(quán)不明晰和土地收益分配體系不合理的雙重制度性缺陷是地方政府有底氣憑借土地財政主動舉債的首要因素。

《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定“國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”，明確了國有土地所有權(quán)只能由中央政府即國務(wù)院代表行使，地方各級人民政府不是國有土地所有權(quán)代表，無權(quán)擅自處置國有土地，只能依法根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)處置國有土地。

事實上，中央代表的規(guī)定僅僅停留在產(chǎn)權(quán)宣示階段，國有土地地方化似乎成為常規(guī)，地方政府在沒有明確的法律授權(quán)情況下一直代理行使著土地所有權(quán)，而中央政府在土地所有權(quán)上的地位被相對弱化。與此對應(yīng)，土地收益分配體系也就呈不合理狀態(tài)，土地收益分配主體嚴重錯位，與土地相關(guān)的大量事權(quán)與財權(quán)被瓜分，地方政府享有大量土地所有權(quán)收益。

產(chǎn)權(quán)制度的模糊，勢必使地方政府從實現(xiàn)自身利益最大化出發(fā)用夠用足土地政策。金融機構(gòu)也正是看重了地方政府背后的國有土地收入才爭相為政府融資平臺公司慷慨解囊的。

此外，各地在劃撥土地使用權(quán)的使用上也是做足了文章，未辦理出讓手續(xù)的劃撥用地既保持著劃撥性質(zhì)的權(quán)利和義務(wù)，卻又享有出讓性質(zhì)的土地價格水平，或在補交出讓金后也可以進入土地市場，混淆了有償土地使用權(quán)與劃撥土地使用權(quán)的界限。“兩權(quán)”模糊不清，也為地方政府的土地財政提供了有利的外部條件。

二、地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配和建設(shè)項目配套與可支配財力不合拍的雙重矛盾是地方政府被動舉債的根源因素。

我國財政體制在分稅制改革之后，財權(quán)大幅上提，而事權(quán)大量下沉，財權(quán)與事權(quán)劃分的不對稱導致支出責任層層下放，特別是本應(yīng)由上一級政府通過轉(zhuǎn)移支付承擔的義務(wù)教育和公共衛(wèi)生等剛性服務(wù)責任不斷下移。

一方面是地方政府的收入能力與日益增加的支出責任表現(xiàn)出極大的不適應(yīng)，另一方面中央政府投資項目卻大多需要可支配財力，本就拮據(jù)的地方政府在資金上予以配套，雙重壓力下便觸發(fā)了地方政府的被動舉債行為。

三、城市化發(fā)展的地方政府主導模式和地方政府投融資體制的局限性是地方政府雙重背景下變相舉債的深層次因素。

政府主導式城市化發(fā)展模式一個顯著的特點是許多應(yīng)有市場進行投入發(fā)展的領(lǐng)域完全由政府來主導，另一個特點是現(xiàn)行政府考核機制中重政績考核輕債務(wù)考核、重資金投入輕效益評價的傾向普遍存在。

地方政府過多的職能需要相應(yīng)的資金來支撐，而大量的建設(shè)資金需求完全依靠地方財力是不現(xiàn)實的，因而多渠道融資舉債勢必成為“全能政府”的重要舉措。在政府性債務(wù)與政府業(yè)績評價以及領(lǐng)導者的升遷聯(lián)系不緊密、且政府性債務(wù)期限遠遠超過當屆領(lǐng)導班子任期的情況下，地方政府較多關(guān)注城市發(fā)展而輕視政府性債務(wù)的規(guī)模與風險防范，往往具有很強的投融資沖動。

但是，在現(xiàn)有的法制環(huán)境及投融資體制下，地方政府缺乏必要的直接融資渠道(如地方政府不允許發(fā)行公債)，而外部的融資環(huán)境卻相對寬松，政府只得通過變相融資模式進行舉債。因此，利用專設(shè)地方融資平臺公司、土地財政和打捆貸款的融資模式成為首選。

地方債置換的基本規(guī)則

根據(jù)財政部、人民銀行[微博]和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于2015年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券有關(guān)事宜的通知》，以及2015年已經(jīng)發(fā)行的兩批各1萬億元地方政府置換債券的情況，可以總結(jié)出地方債置換的基本規(guī)則。

置換的對象：所置換的應(yīng)是審計確定的截至2013年6月30日政府負有償還責任的債務(wù)中2015年到期的債務(wù)本金，不得用于付息，不得用于償還應(yīng)由企事業(yè)單位等自身收益償還的債務(wù)。如果地方政府已經(jīng)安排其他資金償還的，可以用于償還2013年6月底以后的新增債務(wù)。

發(fā)行方式：除了公開市場發(fā)行，還包括定向承銷方式。對于地方政府存量債務(wù)中的銀行貸款部分，面向債權(quán)人定向承銷地方債予以置換，地方政府存量債務(wù)中向信托、證券、保險等其他機構(gòu)融資形成的債務(wù)，也可采用定向承銷方式，但并不強制。

限定價格的區(qū)間：發(fā)行利率區(qū)間下限不得低于發(fā)行日前1至5個工作日相同待償期記賬式國債收益率平均值，上限不得高于發(fā)行日前1至5個工作日相同待償期記賬式國債收益率平均值上浮30%。

置換債的流動性：采用定向承銷方式發(fā)行的地方債暫不可流通，以防止對債券市場形成沖擊。

地方政府債務(wù)置換的具體操作

經(jīng)國務(wù)院批準，財政部于2015年3月下達了第一批1萬億元置換債券額度，允許地方把一部分到期高成本債務(wù)轉(zhuǎn)換成利率較低的地方政府債券。置換債券資金必須用于償還審計確定的截至2013年6月30日政府負有償還責任的債務(wù)中2015年到期的債務(wù)本金，不得用于付息，不得用于償還應(yīng)由企事業(yè)單位等自身收益償還的債務(wù)。“地方政府已經(jīng)安排其他資金償還的，可以用于償還審計確定的政府負有償還責任的其他債務(wù)本金”，主要指的是2013年6月底以來的新增債務(wù)。1萬億元的置換額度按照2015年到期的政府負有償還責任債務(wù)的53.8%的比例統(tǒng)一匡算，比例與商業(yè)銀行貸款占比56.56%基本一致(見表3)。再加上從第一批債務(wù)置換的參與情況看，可以判斷第一批債務(wù)置換主要是針對銀行貸款進行的。

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