（2004年5月22日　國辦函[2004]39號） 各省、自治區(qū)、直轄市人民政府： 　　現(xiàn)將《省（區(qū)、市）人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案框架指南》印發(fā)給你們，供參照。各省（區(qū)、市）人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案，請在今年9月底前報國務院辦公廳備案。 　　附件：關于《省(區(qū)、市)人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案框架指南》的說明 省(區(qū)、市)人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案框架指南 　　1.總則 　　1.1　目的 　　1.2　工作原則 　　要求明確具體。如以人為本，依法規(guī)范、職責明確，統(tǒng)一領導、分級負責，條塊結合、以塊為主，資源整合、信息共享，依靠科學、反應及時、措施果斷，平戰(zhàn)結合、軍民結合、公眾參與等原則。 　　1.3　編制依據(jù) 　　1.4　現(xiàn)狀 　　簡要說明本行政區(qū)域各類突發(fā)公共事件的現(xiàn)狀與趨勢。 　　1.5　適用范圍 　　適用于本行政區(qū)域內(nèi)可以預見的各類重大、特別重大突發(fā)公共事件。各類重大、特別重大突發(fā)公共事件的專項預案是總體預案的組成部分。 　　2.組織機構與職責 　　2.1　應急組織機構與職責 　　明確本行政區(qū)域應急領導機構、指揮機構、日常工作機構及其職責、權限。 　　2.2　組織體系框架描述 　　以突發(fā)公共事件應急響應全過程為主線，明確各類突發(fā)公共事件預測、預警、報警、接警、處置、結束、善后和災后重建等環(huán)節(jié)的主管部門、協(xié)作部門、參與單位及其職責。要體現(xiàn)應急聯(lián)動的要求，最好附圖表說明。 　　2.3　應急聯(lián)動機制 　　明確本行政區(qū)域應急機構與行政區(qū)域內(nèi)中央有關單位、軍隊、武警的應急聯(lián)動機制。 　　3.預測、預警 　　3.1　信息監(jiān)測與報告 　　收集發(fā)生在本行政區(qū)域內(nèi)外和境外對本行政區(qū)域可能造成重大影響的有關突發(fā)公共事件信息。按照早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置的原則，明確突發(fā)公共事件信息交流與報送的渠道、時限、范圍、程序、監(jiān)管等要求。建立常規(guī)數(shù)據(jù)監(jiān)測、風險分析與分級等制度。 　　3.2　預警 　　明確報警、接警、處警的部門和第一響應隊伍，明確其工作要求與程序。明確預警的方式、方法、渠道和落實情況的監(jiān)督措施。 　　3.3　預測預警支持系統(tǒng) 　　預警服務系統(tǒng)要建立相關技術支持平臺，信息傳遞及反饋要高效、快捷，應急指揮信息系統(tǒng)要做到資源共享、運轉正常、指揮有力。 　　3.4　預警級別及發(fā)布 　　明確預警級別的確定原則、條件和發(fā)布程序等。按照突發(fā)公共事件嚴重性和緊急程度，可分為一般（Ⅳ級）、較重（Ⅲ級）、嚴重（Ⅱ級）和特別嚴重（Ⅰ級）四級預警，并依次用藍色、黃色、橙色和紅色表示。 　　4.應急響應 　　4.1　分級響應 　　明確本行政區(qū)域各類突發(fā)公共事件等級標準、預案啟動的級別及條件、相應級別指揮機構的工作職責和權限。按突發(fā)公共事件可控性、嚴重程度和影響范圍，原則上可按一般（Ⅳ級）、較大（Ⅲ級）、重大（Ⅱ級）、特別重大（Ⅰ級）四級啟動相應預案。突發(fā)公共事件的實際級別與預警級別密切相關，但可能有所不同，應根據(jù)實際情況確定。明確突發(fā)公共事件發(fā)生后通報的部門、程序、時限等。對于跨國（境）、跨區(qū)域、跨部門的重大突發(fā)公共事件，可針對各種不同情況制定相應的分級響應程序和措施。要避免突發(fā)公共事件可能造成的次生、衍生和耦合事件。 　　4.2　信息共享和處理 　　建立健全突發(fā)公共事件快速應急信息系統(tǒng)。明確常規(guī)信息和現(xiàn)場信息采集的范圍、內(nèi)容、方式、方法、傳輸渠道及要求，信息分析和共享的方式、方法、報送及反饋程序等，并符合有關信息公開的規(guī)定。 　　如果突發(fā)公共事件涉及或影響到行政區(qū)域外的，要明確通報相關省（區(qū)、市）的程序和要求。 　　如果突發(fā)公共事件中有港澳臺或外籍人員傷亡、失蹤、被困，或者可能影響到境外，需要向香港、澳門、臺灣地區(qū)有關機構或有關國家進行通報時，要按有關規(guī)定明確通報的程序和要求。如果需要國際社會援助的，要按有關規(guī)定和程序進行。 　　4.3　基本響應程序 　　4.3.1　基本應急 　　明確信息研判、應急啟動、搶險救助、醫(yī)療救護、衛(wèi)生防疫、交通管制、現(xiàn)場監(jiān)控、人員疏散、安全防護、社會動員、損失評估、現(xiàn)場應急結束等程序和要求，明確基本應急程序中各相關機構、責任人、組織方式、隊伍調(diào)遣、物資使用、征用、調(diào)用等要求。 　　應急、恢復與減災行動能同時進行的，應同時進行。 　　4.3.2　擴大應急 　　事態(tài)難以控制或有擴大、發(fā)展趨勢時，明確有關應急機構的行動程序與要求。 　　4.4　指揮與協(xié)調(diào) 　　建立以事發(fā)地政府為主，有關部門和相關地區(qū)協(xié)調(diào)配合的領導責任制和現(xiàn)場指揮機構。明確各有關部門、單位的職責及相互關系。明確專家咨詢和輔助決策機制。 　　4.5　新聞報道 　　明確新聞發(fā)布的機構、原則、內(nèi)容、程序和規(guī)范性格式等。 　　4.6　應急結束 　　明確應急結束的決策機制和發(fā)布程序，要注意區(qū)別于現(xiàn)場搶救活動的結束。 　　5.后期處置 　　5.1　善后處置 　　明確人員安置、補償，物資和勞務的征用補償，災后重建，污染物收集，現(xiàn)場清理與處理等程序和要求。 　　5.2　社會救助 　　明確政府救濟、司法救濟的程序、方案；組織協(xié)調(diào)社會、個人或境外機構社會救助的程序和要求，并明確捐贈資金和物資的監(jiān)督與管理等事項；有條件的，可明確社會心理援助的單位和方案。 　　5.3　保險 　　明確保險機構的職責和任務。 　　5.4　調(diào)查和總結 　　明確突發(fā)公共事件調(diào)查承辦機構和審核程序。 　　6.保障措施 　　6.1　通信與信息保障 　　建立通信系統(tǒng)維護以及信息采集等制度。明確參與部門的通訊方式，分級聯(lián)系方式，并提供備用方案和通訊錄。明確應急期間黨政軍領導機關、現(xiàn)場指揮部及其他重要場所的通信保障方案。 　　6.2　現(xiàn)場救援和工程搶險裝備保障 　　建立現(xiàn)場救援和工程搶險裝備信息數(shù)據(jù)庫，并明確其類型、數(shù)量、性能和存放位置等。建立相應的維護、保養(yǎng)和調(diào)用等制度。 　　6.3　應急隊伍保障 　　明確本行政區(qū)域各類應急隊伍的保障措施。建立各類專業(yè)應急隊伍，并加強協(xié)調(diào)配合；充分依靠軍隊、武警和預備役民兵；充分發(fā)揮機關團體、企事業(yè)單位、公益團體和志愿者隊伍等社會力量的作用。建立健全先期處置隊伍、后續(xù)處置隊伍、增援隊伍的組織保障方案，以及保持應急能力的措施。 　　6.4　交通運輸保障 　　建立動態(tài)數(shù)據(jù)庫，明確各類交通運輸工具數(shù)量、分布、功能、使用狀態(tài)等。建立健全有關交通運輸單位、交通管制和線路規(guī)劃等保障措施。 　　6.5　醫(yī)療衛(wèi)生保障 　　建立動態(tài)數(shù)據(jù)庫，明確醫(yī)療救治和疾病預防控制機構的資源分布、救治能力和專業(yè)特長等。明確相應的應急準備措施、醫(yī)療衛(wèi)生隊伍和醫(yī)療衛(wèi)生設備、物資調(diào)度等方案。 　　6.6　治安保障 　　明確應急狀態(tài)下維持治安秩序的各項準備方案，包括警力集結、布控方案、執(zhí)勤方式和行動措施等。 　　6.7　物資保障 　　建立物資調(diào)撥和組織生產(chǎn)方案。根據(jù)實際情況和需要，明確具體的物資儲備、生產(chǎn)及加工的能力儲備、生產(chǎn)工藝流程的技術儲備。 　　6.8　經(jīng)費保障 　　明確應急經(jīng)費來源、使用范圍、數(shù)量和監(jiān)督管理措施，以及應急狀態(tài)時經(jīng)費保障措施。 　　6.9　社會動員保障 　　明確社會動員條件、范圍、程序和相關的保障制度。 　　6.10　緊急避難場所保障 　　規(guī)劃和建設重大突發(fā)公共事件的人員避難場所。可與公園、廣場等公共設施的建設或改造相結合。 　　6.11　技術儲備與保障 　　成立專家組，提供聯(lián)系方式。依托科研機構，建立應急技術信息系統(tǒng)。組織開展突發(fā)公共事件預測、預防、預警和應急處置等技術的科學研究。 　　6.12　其他保障 　　7.宣傳、培訓和演習 　　7.1　公眾宣傳教育 　　公布有關突發(fā)公共事件應急預案、報警電話等。廣泛宣傳應急法律法規(guī)和預防、避險、自救、互救、減災等常識。在大、中、小學普遍開展防災、減災教育。 　　7.2　培訓 　　明確各級領導、應急管理和救援人員上崗前和常規(guī)性培訓等要求。將有關突發(fā)事件應急管理的課程列為行政干部培訓內(nèi)容。 　　7.3　演習 　　明確演習的隊伍、內(nèi)容、范圍、場所、頻次、組織、評估和總結等。 　　8.附則 　　8.1　名詞術語、縮寫語和編碼的定義與說明 　　突發(fā)公共事件類別、等級以及對應的指標定義，統(tǒng)一信息技術、行動方案和相關術語等編碼標準。 　　8.2　總體預案和專項預案目錄 　　8.3　預案管理 　　明確應急預案修訂、完善、備案、評審與更新制度。明確其方式、方法和承辦機構。 　　8.4　監(jiān)督檢查與獎懲 　　明確監(jiān)督主體和獎懲方案，對預案實施的全過程進行監(jiān)督檢查。 　　8.5　制定與解釋 　　明確預案制定與解釋機構，并注明聯(lián)系人和電話。 　　8.6　預案實施時間 　　9.附錄 　　9.1　專項應急預案 　　制定不同類型突發(fā)公共事件應急專項預案。專項預案可結合本地實際，參考《國務院有關部門和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應急預案框架指南》（國辦函〔2004〕33號）編制。 　　9.2　省會或自治區(qū)首府突發(fā)公共事件應急預案 　　9.3　各種規(guī)范化格式文本 　　新聞發(fā)布、預案啟動、應急結束及各種通報的格式等。 　　9.4　相關機構和人員通訊錄 　　要求及時更新并通報相關機構、人員。 　　附件： 關于《省(區(qū)、市)人民政府突發(fā)公共事件 總體應急預案框架指南》的說明 　　十屆人大二次會議審議通過的《政府工作報告》明確提出“各級政府要全面履行政府職能，在繼續(xù)搞好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、加強市場監(jiān)管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務職能。特別要加快建立健全各種突發(fā)事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力”。制定、修訂突發(fā)公共事件應急預案和建立健全應急機制，是貫徹“三個代表”重要思想、落實科學發(fā)展觀的一件大事，也是全面履行政府職能的一項迫切任務，各省（區(qū)、市）人民政府必須切實抓緊做好。 　　本框架指南供各省（區(qū)、市）人民政府制定、修訂本行政區(qū)域總體應急預案時參照。各省（區(qū)、市）人民政府根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況和突發(fā)公共事件的特點，可對總體應急預案的結構、內(nèi)容作適當調(diào)整或增減。 　　一、指導思想 　　以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，緊緊圍繞全面建設小康社會的總目標，堅持以人為本和全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學發(fā)展觀，遵循預防為主、常備不懈的方針，貫徹統(tǒng)一領導、分級負責、反應及時、措施果斷、依靠科學、加強合作的原則，全面提高政府應對各種突發(fā)公共事件和風險的能力，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，保持社會政治穩(wěn)定和促進國民經(jīng)濟持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展。 　　二、工作原則 　　（一）以人為本。把保障人民群眾的生命安全和身體健康作為應急工作的出發(fā)點和落腳點，最大限度地減少突發(fā)公共事件造成的人員傷亡和危害；切實加強應急救援人員的安全防護，提高科學指揮的能力和水平；要充分發(fā)揮人的主觀能動性，充分依靠各級領導、專家和廣大人民群眾，充分認識社會力量的基礎性作用，建立健全組織和動員人民群眾參與應對突發(fā)公共事件的有效機制。 　　（二）依法規(guī)范。預案要符合有關法律、法規(guī)、規(guī)章，與相關政策相銜接，與完善政府社會管理和公共服務職能、深化行政管理體制改革相結合；要按照有關程序制定、修訂應急預案；要依法行政，依法實施應急預案。 　　（三）分級負責。在黨中央、國務院的統(tǒng)一領導下，堅持分級管理、分級響應、條塊結合、屬地管理為主的原則。省（區(qū)、市）人民政府是處置本行政區(qū)域重大、特別重大突發(fā)公共事件的主體。根據(jù)突發(fā)公共事件的嚴重性、可控性、所需動用的資源、影響范圍等因素，分級設定和啟動應急預案，落實崗位責任制，明確責任人及其指揮權限。 　　（四）資源整合。按照條塊結合、資源整合和降低行政成本的要求，充分利用現(xiàn)有資源，避免重復建設，發(fā)揮我國社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)越性；要明確不同類型突發(fā)公共事件應急處置的牽頭部門及其職責和權限，其他相關部門、單位密切配合；要充分依靠和發(fā)揮軍隊、武警部隊在處置突發(fā)公共事件中的骨干作用和突擊隊作用，充分發(fā)揮民兵在處置突發(fā)公共事件中的重要作用。 　　（五）平戰(zhàn)結合。要貫徹預防為主的思想，樹立常備不懈的觀念，經(jīng)常性地做好應對突發(fā)公共事件的思想準備、預案準備、機制準備和工作準備。要重點建立健全信息報告體系、科學決策體系、防災救災體系和恢復重建體系。要建立健全應急處置專業(yè)隊伍，加強專業(yè)隊伍和志愿者隊伍的培訓，做好對廣大人民群眾的宣傳教育工作，并定期進行演練、演習；要加強公共安全的科學研究，采用先進的預測、預警、預防和應急處置技術，提高預防和應對突發(fā)公共事件的科技水平。 　　三、內(nèi)容和范圍 　　突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財產(chǎn)損失、重大生態(tài)環(huán)境破壞，影響和威脅本地區(qū)甚至全國經(jīng)濟社會穩(wěn)定和政治安定局面的，有重大社會影響的涉及公共安全的緊急事件。根據(jù)突發(fā)公共事件的性質(zhì)、演變過程和發(fā)生機理，突發(fā)公共事件主要分為以下四類： 　　（一）自然災害。主要包括水旱災害，臺風、冰雹、雪、沙塵暴等氣象災害，火山、地震災害，山體崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災害，風暴潮、海嘯等海洋災害，森林草原火災和重大生物災害等。 　　（二）事故災難。主要包括民航、鐵路、公路、水運等重大交通運輸事故，工礦企業(yè)、建設工程、公共場所及機關、企事業(yè)單位發(fā)生的各類重大安全事故，造成重大影響和損失的供水、供電、供油和供氣等城市生命線事故以及通訊、信息網(wǎng)絡、特種設備等安全事故，核與輻射事故，重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故等。 　　（三）突發(fā)公共衛(wèi)生事件。主要包括突然發(fā)生，造成或可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病（如鼠疫、霍亂、肺炭疽、O157、傳染性非典型肺炎等）疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒，重大動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康的事件。 　　（四）突發(fā)社會安全事件。主要包括重大刑事案件、涉外突發(fā)事件、恐怖襲擊事件、經(jīng)濟安全事件以及規(guī)模較大的群體性事件等。 　　隨著形勢的發(fā)展，今后還會出現(xiàn)一些新情況，突發(fā)公共事件的類別和內(nèi)容將適當調(diào)整，同時要注意各類突發(fā)公共事件的相互聯(lián)系和相互影響。 　　四、需要注意的幾個問題 　　（一）緊緊圍繞應急工作體制、運行機制和法制建設等方面制定、修訂應急預案。 　　應急體制方面，主要是建立健全集中統(tǒng)一、堅強有力的指揮機構；發(fā)揮我們的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，形成強大的社會動員體系；建立健全以事發(fā)地政府為主，有關部門和相關地區(qū)協(xié)調(diào)配合的領導責任制；建立健全應急處置的專業(yè)救援隊伍和專家咨詢隊伍。運行機制方面，主要是建立健全預測預警機制、應急信息報告機制、應急決策和協(xié)調(diào)機制、應急公眾溝通機制、分級響應機制、應急處置程序、應急資源配置、征用機制、獎懲機制和救災恢復體系等。 　　法制建設方面，主要是依法行政，努力使突發(fā)公共事件的應急處置逐步走向規(guī)范化、制度化和法制化軌道。并注意通過對實踐的總結，促進法律、法規(guī)和規(guī)章的不斷完善。 　　（二）總體應急預案是政府組織管理、指揮協(xié)調(diào)相關應急資源和應急行動的整體計劃和程序規(guī)范。要明確突發(fā)公共事件事前、事發(fā)、事中、事后的各個進程中，誰來做，怎樣做，何時做，以及用什么資源做。不同類型突發(fā)公共事件應急專項預案是總體應急預案的重要組成部分，而且需要各部門、單位制定各種行動方案、相關保障方案和操作手冊。 　　省（區(qū)、市）人民政府總體應急預案是全國應急預案體系的重要組成部分，同時也是指導省屬各委、辦、廳、局和地市（州、盟）編制應急預案的依據(jù)。 　　（三）借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，符合本地實際。認真借鑒國內(nèi)外處置突發(fā)公共事件的經(jīng)驗教訓，深入研究本地區(qū)實際情況，進一步建立健全應急機制，切實提高本地區(qū)應急能力；要充分發(fā)揮我們的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢，發(fā)揮基層組織的作用，完善社會治安綜合治理、城鄉(xiāng)社區(qū)管理等社會管理機制。 　　（四）把建立健全大城市突發(fā)公共事件的應急機制作為重點。條件成熟的大城市，可創(chuàng)造條件實施統(tǒng)一接警、統(tǒng)一處警，提高突發(fā)公共事件的先期處置能力和應急反應效率，并發(fā)揮大城市在應急救援工作中的輻射作用。 　　（五）加強領導、認真組織、狠抓落實。要按照決策民主化、科學化的原則，廣泛征求社會各界，特別是專家的意見。要規(guī)范編制預案的方法和步驟，按程序對預案進行審議和批準。 　　（六）按照及時主動、準確把握、正確引導、講究方式、注重效果、遵守紀律、嚴格把關的原則做好突發(fā)公共事件的新聞報道工作。具體要求詳見《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于進一步改進和加強國內(nèi)突發(fā)事件新聞報道工作的通知》（中辦發(fā)〔2003〕22號）和《關于改進和加強國內(nèi)突發(fā)事件新聞發(fā)布工作的實施意見》（國務院辦公廳2004年2月27日印發(fā)）。 　　（七）正確處理日常安全防范、醫(yī)療救治、安全生產(chǎn)工作和應急處置突發(fā)公共事件工作的關系；正確處理內(nèi)部規(guī)章制度（如防火、保密、安全等）和突發(fā)公共事件應急預案的關系。 　　（八）總體應急預案要定期修訂，不斷充實、完善和提高。每一次重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，都要對總體應急預案或專項應急預案及時進行重新評估，以利改進工作。 　　（九）應急總體預案名稱為《×××省（區(qū)、市）人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案》，正文前應有總目錄，并就預案的整體情況作簡要說明。按國務院辦公廳統(tǒng)一行文規(guī)定的要求打印，并按有關規(guī)定標注密級。