【法條】

　　第十八條國家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，鼓勵(lì)公民晚婚晚育，提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女;符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個(gè)子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。

　　少數(shù)民族也要實(shí)行計(jì)劃生育，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。

　　【釋義】

　　本條是關(guān)于生育政策的規(guī)定。

　　一、本法對(duì)生育政策規(guī)定的幾個(gè)原則

　　生育政策是本法的關(guān)鍵，因此，在對(duì)生育政策作出規(guī)定時(shí)，首先考慮了幾個(gè)原則，一是，制定生育政策，必須立足于本國國情，既要有利于推動(dòng)計(jì)劃生育工作的順利開展，也要基本上能被國際社會(huì)所接受。二是，國家推行計(jì)劃生育，對(duì)公民來說不是強(qiáng)制性義務(wù)，是倡導(dǎo)性義務(wù)，主要采取國家指導(dǎo)、群眾自愿，因此必須從鼓勵(lì)和提倡入手。三是，各地情況很不一樣，計(jì)劃生育工作不平衡，很難作出統(tǒng)一思想的具體規(guī)定。立法既要對(duì)地方有所規(guī)范,同時(shí)，又要給地方留有余地，所以國家立法只規(guī)定基本的生育政策，在國家規(guī)定原則下，授權(quán)地方根據(jù)本地具體情況，作出具體規(guī)定。四是，生育政策是本法的核心內(nèi)容，是一個(gè)十分敏感的問題，稍有不慎，就可能引起思想上的混亂，誤以為生育政策有所改變，給計(jì)劃生育工作帶來不利影響。計(jì)劃生育是憲法規(guī)定的必須長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策，本法是把黨和國家行之有效的生育政策法律化、制度化，因此，關(guān)于生育政策的法律表述，必須考慮的是保持現(xiàn)行政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性。現(xiàn)行生育政策既不能收緊，也不能放松。2000年，中共中央、國務(wù)院作出了《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作，穩(wěn)定低生育水平的決定》(中發(fā)[2000]8號(hào))，這是指導(dǎo)我國當(dāng)前計(jì)劃生育工作的綱領(lǐng)性文件。關(guān)于生育政策，該文件規(guī)定：“國家鼓勵(lì)公民晚婚晚育，提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女，依照法律法規(guī)合理安排生育第二個(gè)子女。少數(shù)民族也要實(shí)行計(jì)劃生育。具體政策規(guī)定由省、自治區(qū)、直轄市制定。”制定本法時(shí)，也有同志提出，是否要對(duì)生育政策作出調(diào)整，但經(jīng)過認(rèn)真論證，認(rèn)為現(xiàn)行生育政策是經(jīng)過近30年逐步形成的，實(shí)踐證明是行之有效的，當(dāng)前，繼續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策是十分必要的。

　　二、穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策的必要性

　　按照中央的要求，2010年全國人口總數(shù)要控制在14億以內(nèi)。據(jù)測(cè)算，如果普遍允許生育兩個(gè)孩子，總?cè)丝趯⒊^14億。因此，今后十年仍要執(zhí)行現(xiàn)行的生育政策，目前還沒有放寬生育政策的條件。但是是否要收緊現(xiàn)行政策呢?也沒有必要。現(xiàn)行的生育政策的基本點(diǎn)是提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)孩子，有條件、有限制地允許生育二胎，少數(shù)民族的政策更寬一些。據(jù)初步測(cè)算，目前在我國實(shí)行生育一個(gè)孩子政策的人口覆蓋面低于40%;實(shí)行生育一個(gè)半孩子政策的(即第一個(gè)孩子是女孩，可以間隔幾年經(jīng)過批準(zhǔn)生育第二胎)有19個(gè)省區(qū)，人口覆蓋面在50%以上;實(shí)行生育兩個(gè)孩子政策的(主要是邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū))人口覆蓋面約5%;有的少數(shù)民族還有條件地允許生育三或者四胎，人口覆蓋面非常小。目前全國總的政策生育率為1.6個(gè)，現(xiàn)行生育政策有效地控制了人口盲目增長，近年來的總和生育率在更替水平以下，實(shí)現(xiàn)了2000年底總?cè)丝诳刂圃?3億以內(nèi)的目標(biāo)。生育政策的制定必須考慮到群眾的實(shí)際困難和承受能力，使人民群眾能夠接受和執(zhí)行，使各級(jí)干部能夠做好工作。幾十年來，現(xiàn)行生育政策已逐步被人民群眾所理解和接受，但與群眾的生育意愿相比還是有一定差距的，因此，進(jìn)一步收緊政策不可取。實(shí)踐證明，要搞好計(jì)劃生育工作，保持生育政策的穩(wěn)定十分必要。

　　自1991年以來，中央連續(xù)十一年召開計(jì)劃生育工作座談會(huì)，并在中央文件中明確強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)行生育政策要保持不變。綜合我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的需要、當(dāng)前的人口形勢(shì)和對(duì)未來人口發(fā)展前景預(yù)測(cè)，一段時(shí)間內(nèi)，繼續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策是必要的，目前沒有收緊的必要，也沒有放寬的條件，考慮到我國現(xiàn)行的計(jì)劃生育政策符合我國現(xiàn)階段的國情需要，在實(shí)踐中執(zhí)行是好的，因此，本法在生育政策的表述上仍維持了中央2000年第8號(hào)文件的規(guī)定，規(guī)定：“國家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，鼓勵(lì)公民晚婚晚育，提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女;符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個(gè)子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。”“少數(shù)民族也要實(shí)行計(jì)劃生育，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。”#p#分頁標(biāo)題#e#

　　三、我國現(xiàn)行生育政策的形成過程

　　我們黨中央、國務(wù)院關(guān)于生育政策的規(guī)定是隨著計(jì)劃生育工作的不斷發(fā)展而不斷完善的。70年代初我國開始全面實(shí)行計(jì)劃生育，1973年，提出“晚、稀、少”，一對(duì)夫婦生育兩個(gè)孩子，1979年提出提倡一對(duì)夫婦生育一個(gè)孩子。1980年，中共中央發(fā)出《公開信》，號(hào)召全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員和廣大群眾，自覺實(shí)行計(jì)劃生育，提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子。1982年中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育工作的指示》(中發(fā)[1982]11號(hào))，對(duì)生育政策作出具體規(guī)定：“國家干部、城鎮(zhèn)居民，除特殊情況經(jīng)過批準(zhǔn)者外，一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子;農(nóng)村普遍提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，某些群眾確有實(shí)際困難要求二胎的，經(jīng)過審批可以有計(jì)劃地安排。不論哪一種情況都不能生三胎。對(duì)于少數(shù)民族，也要提倡計(jì)劃生育。”1984年，中共中央批轉(zhuǎn)國家計(jì)劃生育委員會(huì)黨組《關(guān)于計(jì)劃生育工作情況匯報(bào)》(中發(fā)[1984]7號(hào))，提出要進(jìn)一步完善計(jì)劃生育工作的具體政策，按照規(guī)定的條件，經(jīng)過批準(zhǔn)，可以生二胎，嚴(yán)禁生育超計(jì)劃的二胎和多胎。1991年，中共中央、國務(wù)院在《加強(qiáng)計(jì)劃生育工作嚴(yán)格控制人口增長的決定》(中發(fā)[1991]9號(hào))中對(duì)我國的生育政策再次作了闡明：“提倡晚婚晚育，少生優(yōu)生;提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子。國家干部和職工、城鎮(zhèn)居民除有特殊情況經(jīng)過批準(zhǔn)可以生第二個(gè)孩子外，一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子。農(nóng)村也要提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，某些群眾確有實(shí)際困難，經(jīng)過批準(zhǔn)可以間隔幾年后生第二個(gè)孩子。為了提高少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化水平和民族素質(zhì)，在少數(shù)民族中也要實(shí)行計(jì)劃生育，具體要求和做法由各自治區(qū)或者所在省決定。”2000年，中共中央、國務(wù)院作出了《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作，穩(wěn)定低生育水平的決定》(中發(fā)[2000]8號(hào))。從80年代初，各省、自治區(qū)、直轄市就根據(jù)中央的政策，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，相繼出臺(tái)了有關(guān)計(jì)劃生育管理的地方性法規(guī)和規(guī)章，到目前為止，全國有29個(gè)省、自治區(qū)、直轄市制定了有關(guān)計(jì)劃生育的地方性法規(guī)，新疆、西藏制定了有關(guān)計(jì)劃生育的政府規(guī)章，對(duì)公民的生育行為和計(jì)劃生育管理活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。

　　四、本法關(guān)于生育政策的表述

　　本法關(guān)于生育政策的表述是由四部分組成的。

　　首先，明確規(guī)定“國家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策”。這里開宗明意地表明本法關(guān)于生育政策的規(guī)定是現(xiàn)行政策的法律化，沒有收緊，也沒有放松，避免給人以計(jì)劃生育政策放寬了的感覺，以防止本法出臺(tái)后所引起的計(jì)劃生育工作波動(dòng)。

　　第二，原則規(guī)定國家“鼓勵(lì)公民晚婚晚育，提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女”。這里規(guī)定的“晚婚”是指超過法定(根據(jù)《婚姻法》的規(guī)定男22周歲、女20周歲)3年以上初婚，即男25周歲、女23周歲結(jié)婚為晚婚;“晚育”是通常指已婚育齡夫妻達(dá)到晚婚年齡后初次生育子女，即婦女24周歲生育子女為晚育。

　　這里需要指出幾點(diǎn)：一是國家鼓勵(lì)晚婚晚育，既有利于國家，也有利于公民個(gè)人。晚婚必然晚育，晚育有助于控制人口過快增長，也使公民能有更多的精力用于工作、學(xué)習(xí)，積累養(yǎng)育后代所必需的物質(zhì)條件和社會(huì)經(jīng)驗(yàn)。二是晚育并不需要以晚婚為前提，也就是說，一對(duì)夫妻可能不是晚婚，但如果推遲了生育子女的時(shí)間，也可以符合晚育的條件。三是晚婚晚育是國家鼓勵(lì)提倡的，并不是強(qiáng)制性的，因此達(dá)到了法定婚齡就可以結(jié)婚，結(jié)了婚就可以依法生育子女，只是晚婚晚育是可以獲得國家延長代薪休假等獎(jiǎng)勵(lì)的。四是提倡晚育，也要考慮科學(xué)育兒，不是越晚越好，育齡婦女無特殊情況最好將生育時(shí)間安排在30歲前為宜。規(guī)定鼓勵(lì)“一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女”是原則規(guī)定，我國的計(jì)劃生育實(shí)行的并不是“一孩政策”，而是從實(shí)際出發(fā)、區(qū)別不同情況，充分照顧群眾實(shí)際困難的政策。但也不能理解為完全可以自由安排生育第二個(gè)子女，因?yàn)椋裼新男杏?jì)劃生育的義務(wù)。什么情況下可以合理安排生育第二個(gè)子女呢，本條規(guī)定的第三部分回答了這個(gè)問題。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　第三，具體規(guī)定，“符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個(gè)子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定”。也就是說，公民想要安排生育第二個(gè)子女，要符合所在省、自治區(qū)、直轄市地方性法規(guī)規(guī)定的條件。我國現(xiàn)有29個(gè)省、自治區(qū)、直轄市依據(jù)國家政策制定了地方性法規(guī)，還有兩個(gè)自治區(qū)制定了有關(guān)計(jì)劃生育的規(guī)章，對(duì)本地方的生育政策作出了具體的規(guī)定，它包括生育數(shù)量、生育時(shí)間以及出生人口素質(zhì)和出生人口性別結(jié)構(gòu)的要求。各地普遍結(jié)合本地特點(diǎn)，在具體生育政策上對(duì)非農(nóng)業(yè)人口規(guī)定嚴(yán)一些，對(duì)農(nóng)業(yè)人口規(guī)定相對(duì)寬一些，比較符合我國當(dāng)前計(jì)劃生育工作的實(shí)際。本法出臺(tái)以后，尚沒有制定計(jì)劃生育地方性法規(guī)的應(yīng)當(dāng)盡快制定地方性法規(guī),已有地方性法規(guī)的也要依據(jù)本法對(duì)本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)作出一些修改，但對(duì)于生育政策的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)本著穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策的精神，不宜有大的變動(dòng)，有個(gè)別地方準(zhǔn)備對(duì)本省、區(qū)、市的具體生育政策做一點(diǎn)微調(diào)，是可以的，但這一調(diào)整應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)國家計(jì)劃生育委員會(huì)同意，以利于國家計(jì)劃生育工作的穩(wěn)定。

　　目前地方關(guān)于生育政策的規(guī)定主要是：

　　對(duì)非農(nóng)業(yè)人口的生育數(shù)量的規(guī)定各地基本一致，即一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，特殊情況可以照顧再生一個(gè)孩子。特殊情況大體有以下幾種：一是第一個(gè)子女為非遺傳性殘疾不能成長為正常勞動(dòng)力的;二是夫妻雙方都是獨(dú)生子女的;三是患不孕癥依法收養(yǎng)一個(gè)孩子后又懷孕的;四是再婚夫妻一方生育過一個(gè)子女，另一方未生育過的;五是夫妻雙方均為歸國華僑或者臺(tái)港澳同胞在內(nèi)地定居的。除了以上五種比較有代表性的規(guī)定外，有的省還規(guī)定有其他情況也可以生兩胎。

　　對(duì)農(nóng)業(yè)人口生育數(shù)量的規(guī)定大體可以分為三種情況：一是一對(duì)夫妻只生育一個(gè)孩子，特殊情況照顧再生育一個(gè)孩子，照顧面約在10%;生育條件除類似城市照顧生育二孩的幾種情況外，還包括居住在山區(qū)或者深山區(qū)只有一個(gè)女孩或者夫妻一方為獨(dú)生子女的以及從事海洋作業(yè)的漁民等。

　　具體執(zhí)行有以下幾種情況：一是，北京、天津、上海、江蘇、四川、重慶6個(gè)省、市，原則上農(nóng)村也是一對(duì)夫妻只允許生育一個(gè)孩子;二是，第一個(gè)孩子是女孩的，可以照顧間隔幾年后可以生育第二個(gè)孩子，執(zhí)行這一政策的是河北、安徽等19個(gè)省，三是，普遍允許有計(jì)劃地生育兩個(gè)孩子，包括海南、云南、青海、寧夏、新疆5省、區(qū)。

　　第四，對(duì)于少數(shù)民族的生育問題，本法作出了專門規(guī)定，也就是本條的第二款的規(guī)定：“少數(shù)民族也要實(shí)行計(jì)劃生育，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定”。這是法律給各省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)的一個(gè)授權(quán)規(guī)定，也是考慮到目前的實(shí)際情況作出的規(guī)定。對(duì)于少數(shù)民族，各地一般實(shí)行寬于漢族的生育政策。目前，約有15個(gè)省、自治區(qū)規(guī)定非農(nóng)業(yè)人口的夫妻雙方均為少數(shù)民族的允許生兩個(gè)孩子。幾乎所有的地方都規(guī)定農(nóng)業(yè)人口夫妻一方或者雙方是少數(shù)民族的可以生兩個(gè)孩子，個(gè)別地方對(duì)極特殊的情況或者是人口較少的少數(shù)民族規(guī)定可以生三個(gè)孩子，新疆最多可以生四個(gè)孩子，西藏自治區(qū)對(duì)邊境農(nóng)牧區(qū)的農(nóng)牧民沒有限制性規(guī)定。