土地調查制度建設的里程碑
——《土地調查條例》系列解讀之一

隨著2008年2月7日《土地調查條例》的頒布實施，我國土地調查事業(yè)進入一個嶄新的時代。與人口普查、經(jīng)濟普查具有同樣重大意義的國情國力調查，土地調查從此步入法制化建設軌道。對這一事件的歷史性意義，業(yè)內人士稱，這是土地調查制度建設的里程碑。

我國《土地管理法》規(guī)定：“國家建立土地調查制度。”我國自1984年至1996年開展了第一次全國土地調查，于2007年7月1日部署啟動的第二次全國土地調查，正在有序推進。近年來隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，土地資源利用狀況日新月異，土地調查任務越來越艱巨。人們在實踐中逐步認識到，土地調查工作需要通過專門的立法進行規(guī)范。只有做到土地調查的內容、方法、組織實施、質量監(jiān)控和應用等各個環(huán)節(jié)都有法可依、有章可循、規(guī)范實施，才能保證土地調查數(shù)據(jù)真實、準確和完整，實現(xiàn)土地調查的目標。《土地調查條例》的頒布實施，無疑為科學、有效地組織實施土地調查，保障土地調查數(shù)據(jù)的真實性、準確性和及時性，提供了法律保障和制度基石。

通讀《條例》全文，會發(fā)現(xiàn)其內容涵蓋了土地調查的各個關鍵環(huán)節(jié)，制度設計嚴密、完整，十分具有針對性和可操作性。

《條例》總結、歸納了多年來我國土地調查實踐經(jīng)驗，將其提升到法律層面，并實現(xiàn)了土地調查制度的創(chuàng)新。《條例》明確規(guī)定了我國土地調查的周期，每10年進行一次，每年進行變更調查；調查所需經(jīng)費，由中央和地方各級人民政府共同負責，列入相應年度財政預算。《條例》明確了調查的三項內容，即土地利用現(xiàn)狀、土地權屬、土地條件及其變化情況；并根據(jù)保障我國糧食安全的需要，強調應當重點調查基本農(nóng)田現(xiàn)狀及變化情況。《條例》還規(guī)定，土地調查統(tǒng)一采用《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標準，依據(jù)統(tǒng)一的技術規(guī)程，按照國家統(tǒng)一標準制作的調查基礎圖件。

土地調查是政策性、技術性、社會性都很強的系統(tǒng)工程，這項工程單靠一個部門和行政之力難以有效組織實施。為此，《條例》進一步明確了各級政府、部門和用地者在土地調查中的責任和義務。《條例》明確，土地調查按照全國統(tǒng)一領導、部門分工協(xié)作、地方分級負責、各方共同參與的原則組織實施。并規(guī)定，縣級以上人民政府國土資源主管部門會同同級有關部門進行土地調查；社會團體以及土地調查有關的單位和個人應當依照《條例》規(guī)定配合土地調查工作；縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的土地調查成果質量負總責，主要負責人是第一責任人。同時，《條例》還明確了調查的專業(yè)隊伍要求和調查工作人員要求，今后只有經(jīng)過專業(yè)培訓，經(jīng)考核合格領取全國統(tǒng)一的土地調查工作證的人，才具有執(zhí)行調查任務的資格。我們可以看出，今后土地調查工作將不再局限于部門的技術行為，而真正成為全民參與的政府工程和社會綜合系統(tǒng)工程。

保證數(shù)據(jù)的真實、準確是土地調查的關鍵。《條例》在調查成果處理和質量控制方面作出全面、細化規(guī)定。如規(guī)范了調查成果的匯交、統(tǒng)計，建立調查成果質量控制崗位責任制度、調查成果抽查制度及調查檢查驗收制度等，層層檢查把關，確保調查工作質量。《條例》還設定了嚴格的法律責任。《條例》規(guī)定，地方、部門、單位的負責人，擅自修改調查資料、數(shù)據(jù)的，或者強令、授意土地調查人員篡改調查資料、數(shù)據(jù)或者編造虛假數(shù)據(jù)；或者對拒絕、抵制篡改調查資料、數(shù)據(jù)或者編造虛假數(shù)據(jù)的土地調查人員打擊報復的，要依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。同時，《條例》對接受調查的單位和個人也進行了約束，如果沒有按規(guī)定配合土地調查工作的，將最高被處以5萬元的罰款。這些具有強制約束力的規(guī)定，充分反映了土地調查的重要性，將引起全社會的關注，提升土地調查的社會地位和公眾認知度，為保障土地調查成果真實準確創(chuàng)造社會條件。

《條例》在強化土地調查成果的應用方面，也實現(xiàn)了突破。過去土地調查成果的應用往往限于國土資源管理部門內部，得不到社會公眾認可。《條例》明確，國家建立土地調查成果公布制度，土地調查成果是編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及從事國土資源規(guī)劃、管理、保護和利用的重要依據(jù)。同時，《條例》還規(guī)定，土地調查成果不作為依照其他法律、行政法規(guī)對調查對象實施行政處罰的依據(jù)，這將有效排除人為因素對土地調查工作的干擾，對防止土地調查數(shù)據(jù)杜絕弄虛作假十分有益。

土地調查是一項關系社稷民生的大事。國家能否掌握真實的土地基礎數(shù)據(jù)，直接影響到土地政策乃至國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略決策的科學性。如果說以往制度的缺失掣肘了土地調查的有效實施，某種程度上導致了土地管理基礎工作薄弱。現(xiàn)在《條例》的頒布實施，賦予土地調查強大的法律武器，將土地調查工作提升到更高的平臺，實現(xiàn)了土地調查制度建設的重大突破，這必將對我國土地調查事業(yè)產(chǎn)生積極而深遠的影響。對此，我們拭目以待。（國土資源報）