脫胎于民事訴訟的行政訴訟，其審判方式的改革，幾乎從《行政訴訟法》實施之日起就已提上了議事日程。經過十余年來的積極探索，“以堅持司法審查為主線，以強化庭審功能、強調證據的作用和完善法律文書的制作為切入點”的改革思路，使行政審判運行機制日趨完善，一系列順應行政訴訟要求，體現行政訴訟案件庭審特點，明確訴、辯、審三方責任和職責的操作規程相繼出臺。但由于過多地受民事訴訟審判方式改革的影響，加之《行政訴訟法》立法本身存在的不足，行政訴訟審判方式改革在許多方面還是粗線條的，有些規定顯得過于原則籠統，可操作性不強，有些具體問題應當規定卻沒有規定，這些問題在一定程度上制約了行政訴訟制度的發展，并給行政審判實踐帶來了一定的困難。本文中，筆者就當前行政訴訟審判方式改革中一直沒有受到重視卻常常在實踐中引發爭議的法庭調查順序及與之相關的問題作一些粗淺的探討。
一、關于行政案件的法庭調查順序
《行政訴訟法》第五條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”，此即行政訴訟所奉行的“合法性審查”原則。根據這一原則，結合具體行政行為的特點，行政案件法庭調查階段應著重對具體行政行為的職權依據、執法程序、事實依據、法律依據進行合法性審查，這已成為行政訴訟法學界的共識。有人認為上述四個方面共同構成了具體行政行為合法性審查的要件，其相互之間是并列關系，因而法庭調查時也就無所謂先后順序，實際操作中，先審查什么，后審查什么，可盡由庭審活動的主持者或合議庭成員隨意而定。仔細分析這些觀點，會發現其中隱含許多有悖法理的問題。現從以下幾個方面予以闡述。
（一）法庭調查階段應首先審查具體行政行為的職權依據
“越權無效”，這是公認的行政法原則。行政執法主體是否合法，是評價具體行政行為是否合法的首要條件，行政機關作出某一具體行政行為，首先必須要有法律、法規的授權，即要具備職權依據。超越職權的具體行政行為，即便從形式上看符合程序要求，具有事實依據，適用法律正確，但這仍然是無源之水，無本之木，因為一個無權作出某一具體行政行為的行政執法主體，同樣無權對某一違法行為作出事實認定，更談不上可以適用某種程序、依照某一法律對該行政行為作出處罰或處理。法院離開職權依據來審查事實依據、執法程序和法律依據，不僅毫無意義，而且也根本無法對它們的合法性作出正確的評價。因此職權依據應是司法審查的首要內容。
（二）執法程序與事實依據的審查具有先后關系
如果說對職權依據的審查，基于淺顯的邏輯理念，還常常被置于法庭調查的第一階段的話，那么關于執法程序與事實依據的審查的先后順序則幾乎從未受到重視，且從來沒有一個統一的做法。筆者認為，這與我國歷史形成的“重實體、輕程序”的法律傳統文化不無關系。仿效英美先進的法律制度，程序的正義在我國行政執法活動中已日益受到重視，普遍認為，它不僅僅是對政府權力的制約，更是對相對人合法權益的合理維護。“正義先于真實”，“沒有程序保障的地方，不會有真正的權利保障”，一個具體行政行為如果沒有遵循法定的程序，那么其事實依據的客觀真實性也就喪失了存在的基礎。例如《行政處罰法》規定的聽證程序，它根本的目的就是通過聽證進一步查明相對人的違法事實，而一個行政執法主體如對應予聽證的案件而沒有舉行聽證，直接作出事實認定，那么其所認定的事實至少從法律上講是不真實的。對此案件進行司法審查時，如果先審查事實依據，實質上就是忽視了程序正義的前提，就是將程序正義置于可有可無的境地，使法定的聽證程序失去了存在的價值，成了為設定程序而設定程序。由此可見，法庭調查階段，只有審查了執法程序是否合法后，方可進行事實依據的審查。
（三）法律依據應最后審查
什么時候進行法律依據的審查，實踐中，往往也是隨意擺布。最多見的習慣做法是在事實審之后，程序審之前，這樣做同樣是不妥的。法律依據是否正確，是評價具體行政行為是否合法的核心環節。審查法律依據就是審查行政機關針對行政管理相對人某一或某些行為所作的定性及作出的處理是否符合法律、法規的規定。其前提是行政機關賴以適用法律、法規進行定性并予以處理的事實已經清楚。如前所述，事實清楚還依賴于公正合法的調查程序。設想，如對一個調查程序尚不完善，一個事實依據不足的行政行為而考慮其法律適用是否正確，則此做法必然是荒謬的。因此審查具體行政行為的法律依據應建立在已對該行為執法程序是否合法，是否具有事實依據進行了審查的基礎上。
綜上所述，筆者認為一個合法、合理的法庭調查順序應是：1、職權依據；2、執法程序；3、事實依據；4、法律依據。
二、法庭調查階段全面審查的誤區
合法性審查的實質就是全面性審查，內容主要涉及前述四個方面。實踐中一個常見的錯誤傾向是無論什么案件不問清紅皂白，對具體行政行為的四個方面一個不漏地全面審查，這實際上是對全面審查的誤解。筆者認為，全面審查具體行政行為的四個方面，其本意是，具體行政行為在四個方面均應合法，不能因某一方面或某幾個方面合法，就作出維持該行為或確認該行為合法的判決結果，反之，如已查明某一方面違法，則應無需再對其它方面進行審查，而直接判決撤銷該行為或確認被訴行為違法，這才是全面審查具體行政行為合法性的真正內涵。那種認為全面審查就是一個不漏地審查是形而上學，是對行政訴訟合法性審查原則的曲解。其弊端在于：1、違背了行政審判方式改革應堅持的效能原則。行政審判方式改革的目的之一是提高審判效率，構筑科學的行政審判方式，削減審判過程中不合理的環節和不合法的做法。某一具體行政行為如果已經被證明在某一方面違法，合議庭仍然以全面審查為由，再繼續審查其它方面是否合法，這實際上是一種機械的做法，這樣的“全面審查”無異于八股文化的翻版，與審判方式改革所要求的效能原則背道而馳，因為通過法庭調查，證實了具體行政行為在某一方面違法，行政機關就必然要承擔敗訴的責任，而無論其他方面合法與否，這類似于時下盛行的行政管理活動中普遍采用的“一票否決制度”；2、有以審判權干涉行政權之嫌。審判權與行政權應當嚴格分離，切忌以審判權干涉行政權。這一原則在行政案件的庭審過程中應當予以貫徹。如果庭審中，合議庭已就被告的職權依據作出了否定性評判，那么就不應再對具體行政行為的執法程序、事實依據、法律依據進行審查，而直接判決確認具體行政行為違法或撤銷該具體行政行為，這是因為被訴行政機關在無權為某一具體行政行為的情況下，法院如果再對其執法程序、事實依據、法律依據進行審查已毫無意義，尤其如果對它們再作出肯定性評判，則法院無疑將會起到了替代行政執法的作用，因為從后果上看，法院判決后，有權行政機關可以簡單地直接依據法院的判決作出具體行政行為而無需依程序作相應的調查。這當中，審判權干涉行政權是顯而易見的。再比如，如果庭審中已就被告的執法程序作出了否定性評價，那么其事實依據應不宜再繼續審查，因為法院通過審查而認定的“違法事實”極有可能成為被告重作的依據，這樣，法律設定的告知程序、聽證程序、申辯程序等也就失去了意義。
因此，筆者認為在堅持全面審查具體行政行為合法性的原則時，要正確理解其中的涵義，要針對審查過程中出現的問題，及時采取休克性審查的做法，即一經發現具體行政行為在某一方面違法，就無需再對其他方面進行法庭調查而直接確認被訴行為違法。
三、關于法庭辯論
（一）特定情況下，法庭辯論的價值質疑
有辯論必有爭議焦點。民事案件的審理程序有簡易和普通之分。其中適用簡易程序審理的案件，因為案情簡單，往往沒有所謂的爭議焦點，因而對于這類案件要求原、被告雙方進行法庭辯論既無實際意義也難以操作。實踐中為體現法庭辯論的過程，目前，一種傾向性的做法是在法庭調查開始時，宣布法庭辯論同時進行，這當中可能存在的一個重要原因就是以此掩飾法庭辯論必須進行卻又無法進行的尷尬。根據《行政訴訟法》的規定，審理行政案件無普通與簡易之分，一律適用普通程序，因此，法庭辯論是行政案件庭審過程中的必須程序。但事實上，行政案件同樣有也必然有繁簡之分。復雜的行政案件（通過法庭調查，具體行政行為合法性尚無法作出認定），通過法庭辯論可以進一步明辨是非曲直，而案情簡單的案件，即在法庭調查階段就已經對具體行政行為的合法性作出評判的案件，如果再引導雙方進行辯論，此時，辯論的價值頗值得懷疑。因為允許當事人甚至“引導”當事人就一個其性質已經合議庭認定的行為進行合法性辯論，這顯然是將合議庭作出的認定擺放在了一個不確定的狀態，這樣的做法既不合理也不合法，是極不嚴肅的。
因此，筆者認為，如果法庭脫胎于民事訴訟的行政訴訟，其審判方式的改革，幾乎從《行政訴訟法》實施之日起就已提上了議事日程。經過十余年來的積極探索，“以堅持司法審查為主線，以強化庭審功能、強調證據的作用和完善法律文書的制作為切入點”的改革思路，使行政審判運行機制日趨完善，一系列順應行政訴訟要求，體現行政訴訟案件庭審特點，明確訴、辯、審三方責任和職責的操作規程相繼出臺。但由于過多地受民事訴訟審判方式改革的影響，加之《行政訴訟法》立法本身存在的不足，行政訴訟審判方式改革在許多方面還是粗線條的，有些規定顯得過于原則籠統，可操作性不強，有些具體問題應當規定卻沒有規定，這些問題在一定程度上制約了行政訴訟制度的發展，并給行政審判實踐帶來了一定的困難。本文中，筆者就當前行政訴訟審判方式改革中一直沒有受到重視卻常常在實踐中引發爭議的法庭調查順序及與之相關的問題作一些粗淺的探討。
一、關于行政案件的法庭調查順序
《行政訴訟法》第五條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”，此即行政訴訟所奉行的“合法性審查”原則。根據這一原則，結合具體行政行為的特點，行政案件法庭調查階段應著重對具體行政行為的職權依據、執法程序、事實依據、法律依據進行合法性審查，這已成為行政訴訟法學界的共識。有人認為上述四個方面共同構成了具體行政行為合法性審查的要件，其相互之間是并列關系，因而法庭調查時也就無所謂先后順序，實際操作中，先審查什么，后審查什么，可盡由庭審活動的主持者或合議庭成員隨意而定。仔細分析這些觀點，會發現其中隱含許多有悖法理的問題。現從以下幾個方面予以闡述。
（一）法庭調查階段應首先審查具體行政行為的職權依據
“越權無效”，這是公認的行政法原則。行政執法主體是否合法，是評價具體行政行為是否合法的首要條件，行政機關作出某一具體行政行為，首先必須要有法律、法規的授權，即要具備職權依據。超越職權的具體行政行為，即便從形式上看符合程序要求，具有事實依據，適用法律正確，但這仍然是無源之水，無本之木，因為一個無權作出某一具體行政行為的行政執法主體，同樣無權對某一違法行為作出事實認定，更談不上可以適用某種程序、依照某一法律對該行政行為作出處罰或處理。法院離開職權依據來審查事實依據、執法程序和法律依據，不僅毫無意義，而且也根本無法對它們的合法性作出正確的評價。因此職權依據應是司法審查的首要內容。
（二）執法程序與事實依據的審查具有先后關系
如果說對職權依據的審查，基于淺顯的邏輯理念，還常常被置于法庭調查的第一階段的話，那么關于執法程序與事實依據的審查的先后順序則幾乎從未受到重視，且從來沒有一個統一的做法。筆者認為，這與我國歷史形成的“重實體、輕程序”的法律傳統文化不無關系。仿效英美先進的法律制度，程序的正義在我國行政執法活動中已日益受到重視，普遍認為，它不僅僅是對政府權力的制約，更是對相對人合法權益的合理維護。“正義先于真實”，“沒有程序保障的地方，不會有真正的權利保障”，一個具體行政行為如果沒有遵循法定的程序，那么其事實依據的客觀真實性也就喪失了存在的基礎。例如《行政處罰法》規定的聽證程序，它根本的目的就是通過聽證進一步查明相對人的違法事實，而一個行政執法主體如對應予聽證的案件而沒有舉行聽證，直接作出事實認定，那么其所認定的事實至少從法律上講是不真實的。對此案件進行司法審查時，如果先審查事實依據，實質上就是忽視了程序正義的前提，就是將程序正義置于可有可無的境地，使法定的聽證程序失去了存在的價值，成了為設定程序而設定程序。由此可見，法庭調查階段，只有審查了執法程序是否合法后，方可進行事實依據的審查。
（三）法律依據應最后審查
什么時候進行法律依據的審查，實踐中，往往也是隨意擺布。最多見的習慣做法是在事實審之后，程序審之前，這樣做同樣是不妥的。法律依據是否正確，是評價具體行政行為是否合法的核心環節。審查法律依據就是審查行政機關針對行政管理相對人某一或某些行為所作的定性及作出的處理是否符合法律、法規的規定。其前提是行政機關賴以適用法律、法規進行定性并予以處理的事實已經清楚。如前所述，事實清楚還依賴于公正合法的調查程序。設想，如對一個調查程序尚不完善，一個事實依據不足的行政行為而考慮其法律適用是否正確，則此做法必然是荒謬的。因此審查具體行政行為的法律依據應建立在已對該行為執法程序是否合法，是否具有事實依據進行了審查的基礎上。
綜上所述，筆者認為一個合法、合理的法庭調查順序應是：1、職權依據；2、執法程序；3、事實依據；4、法律依據。
二、法庭調查階段全面審查的誤區
合法性審查的實質就是全面性審查，內容主要涉及前述四個方面。實踐中一個常見的錯誤傾向是無論什么案件不問清紅皂白，對具體行政行為的四個方面一個不漏地全面審查，這實際上是對全面審查的誤解。筆者認為，全面審查具體行政行為的四個方面，其本意是，具體行政行為在四個方面均應合法，不能因某一方面或某幾個方面合法，就作出維持該行為或確認該行為合法的判決結果，反之，如已查明某一方面違法，則應無需再對其它方面進行審查，而直接判決撤銷該行為或確認被訴行為違法，這才是全面審查具體行政行為合法性的真正內涵。那種認為全面審查就是一個不漏地審查是形而上學，是對行政訴訟合法性審查原則的曲解。其弊端在于：1、違背了行政審判方式改革應堅持的效能原則。行政審判方式改革的目的之一是提高審判效率，構筑科學的行政審判方式，削減審判過程中不合理的環節和不合法的做法。某一具體行政行為如果已經被證明在某一方面違法，合議庭仍然以全面審查為由，再繼續審查其它方面是否合法，這實際上是一種機械的做法，這樣的“全面審查”無異于八股文化的翻版，與審判方式改革所要求的效能原則背道而馳，因為通過法庭調查，證實了具體行政行為在某一方面違法，行政機關就必然要承擔敗訴的責任，而無論其他方面合法與否，這類似于時下盛行的行政管理活動中普遍采用的“一票否決制度”；2、有以審判權干涉行政權之嫌。審判權與行政權應當嚴格分離，切忌以審判權干涉行政權。這一原則在行政案件的庭審過程中應當予以貫徹。如果庭審中，合議庭已就被告的職權依據作出了否定性評判，那么就不應再對具體行政行為的執法程序、事實依據、法律依據進行審查，而直接判決確認具體行政行為違法或撤銷該具體行政行為，這是因為被訴行政機關在無權為某一具體行政行為的情況下，法院如果再對其執法程序、事實依據、法律依據進行審查已毫無意義，尤其如果對它們再作出肯定性評判，則法院無疑將會起到了替代行政執法的作用，因為從后果上看，法院判決后，有權行政機關可以簡單地直接依據法院的判決作出具體行政行為而無需依程序作相應的調查。這當中，審判權干涉行政權是顯而易見的。再比如，如果庭審中已就被告的執法程序作出了否定性評價，那么其事實依據應不宜再繼續審查，因為法院通過審查而認定的“違法事實”極有可能成為被告重作的依據，這樣，法律設定的告知程序、聽證程序、申辯程序等也就失去了意義。
因此，筆者認為在堅持全面審查具體行政行為合法性的原則時，要正確理解其中的涵義，要針對審查過程中出現的問題，及時采取休克性審查的做法，即一經發現具體行政行為在某一方面違法，就無需再對其他方面進行法庭調查而直接確認被訴行為違法。
三、關于法庭辯論
（一）特定情況下，法庭辯論的價值質疑
有辯論必有爭議焦點。民事案件的審理程序有簡易和普通之分。其中適用簡易程序審理的案件，因為案情簡單，往往沒有所謂的爭議焦點，因而對于這類案件要求原、被告雙方進行法庭辯論既無實際意義也難以操作。實踐中為體現法庭辯論的過程，目前，一種傾向性的做法是在法庭調查開始時，宣布法庭辯論同時進行，這當中可能存在的一個重要原因就是以此掩飾法庭辯論必須進行卻又無法進行的尷尬。根據《行政訴訟法》的規定，審理行政案件無普通與簡易之分，一律適用普通程序，因此，法庭辯論是行政案件庭審過程中的必須程序。但事實上，行政案件同樣有也必然有繁簡之分。復雜的行政案件（通過法庭調查，具體行政行為合法性尚無法作出認定），通過法庭辯論可以進一步明辨是非曲直，而案情簡單的案件，即在法庭調查階段就已經對具體行政行為的合法性作出評判的案件，如果再引導雙方進行辯論，此時，辯論的價值頗值得懷疑。因為允許當事人甚至“引導”當事人就一個其性質已經合議庭認定的行為進行合法性辯論，這顯然是將合議庭作出的認定擺放在了一個不確定的狀態，這樣的做法既不合理也不合法，是極不嚴肅的。
因此，筆者認為，如果法庭調查階段已對具體行政行為的合法性作出了認定（無論是肯定性評價還是否定性評價），就不應再進行法庭辯論。
（二）法庭辯論的時機
前已述及，法庭調查應依照一定的順序進行。如果審查時，行政機關的執法主體資格問題無法確定，則其執法程序是否合法以及是否具有事實和法律依據同樣也無法確定。同樣，如果其執法程序的合法性得不到認定，事實依據及法律依據的審查也無法進行。所以，在法庭調查進行過程中，如合議庭無法就某一方面的合法性作出認定，法庭辯論就不應機械地等待四個方面調查完畢后再進行。遵循審判方式改革應堅持的效能原則，從查清事實、提高效率出發，筆者認為，關于行政案件法庭辯論的正確做法是如果某一方面的合法性通過舉證、質證尚不能作出評判，就應當及時地引導雙方當事人就當中的焦點問題展開辯論，直至事實清楚，是非分明并由合議庭作出評判后，再進行下一輪的法庭調查。也就是說法庭辯論應當隨法庭調查分階段進行，且必須視法庭調查的目的是否已經達到，事實是否已經清楚，而確定辯論之必要性。調查階段已對具體行政行為的合法性作出了認定（無論是肯定性評價還是否定性評價），就不應再進行法庭辯論。
（二）法庭辯論的時機
前已述及，法庭調查應依照一定的順序進行。如果審查時，行政機關的執法主體資格問題無法確定，則其執法程序是否合法以及是否具有事實和法律依據同樣也無法確定。同樣，如果其執法程序的合法性得不到認定，事實依據及法律依據的審查也無法進行。所以，在法庭調查進行過程中，如合議庭無法就某一方面的合法性作出認定，法庭辯論就不應機械地等待四個方面調查完畢后再進行。遵循審判方式改革應堅持的效能原則，從查清事實、提高效率出發，筆者認為，關于行政案件法庭辯論的正確做法是如果某一方面的合法性通過舉證、質證尚不能作出評判，就應當及時地引導雙方當事人就當中的焦點問題展開辯論，直至事實清楚，是非分明并由合議庭作出評判后，再進行下一輪的法庭調查。也就是說法庭辯論應當隨法庭調查分階段進行，且必須視法庭調查的目的是否已經達到，事實是否已經清楚，而確定辯論之必要性。