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《中華人民共和國義務教育法實施細則》第三十五條規定:“縣級以上各級人民政府應當建立對實施義務教育的工作進行監督、指導、檢查的制度。”這個制度,就是教育督導制度。《實施細則》是根據《又義務教育法》第十七條的規定制定,經國務院批準施行的。這是我國現行教育督導制度的確立、各級教育督導機構的組建、教育督導性質及其規范的法律依據。教育督導,是政府管理教育的活動,是教育管理行為。按照法定的職權和程序進行執法督導,使督導者與被督導者之間,形成一定的法律關系。這種關系,使教育督導具有法律行為。
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“政府行為”是教育督導法律行為的必要前提
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《教育督導暫行規定》明確規定,我國現行教育督導的對象,不僅包括下級教育行政部門和學校,而且包括“下級人民政府的教育工作”,并把它列為對象之首。這是中外教育普導史上不曾有過的。教育督導對象的擴大,順應了現代教育社會化的總趨勢;更主要的是滿足了對基礎教育實行“地方負責,分級管理”,轉變政府職能,加強對教育的宏觀管理的要求。它深化了教育督導行為的內涵。正如鄒時炎同志所說的:“是從我國實際出發,教育督導任務上的一大特色。”這個特色,是我國現行教育體制決定的。我國基礎教育休制是在國務院領導下,逐步推行和完善管理地方化,既要求國家加強中央的統一領導,又斟求充分調動地方的積極性,使各級人民政府在中央大政方針的指導下,實行統籌和管理,即依照有關教育的方針、政策和法規,因地制宜地制定基礎教育發展規劃和地方法規,并組織實施,其中包括教育督導制度的建立和實施。從上而下地開展教育督導,是加強政府對教育工作的領導的一部分,是保證現行教育體制正常運轉的需要。這是教育督導最基本的管理行為。對下級人民政府的教育工作進行督導,是更高層次的教育管理行方。
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教育督導,作為政府管理教育工作的組成部分,強調對下級政府的教育工作進行監督檢查一一“督政”。“督學”,在一定意義上是為了驗證政府教育工件。之所以突出教育督導的政府職能行為,其目的就是保證國家教育方針、政策、法規的貫徹執行和教育目標的實現。教育督導的政府行為,從中央看,國家教育督導團根據國務院的有關規定,行使教育督導職權,無疑這是政府(國家)職能行為;從地方看,由縣級以上人民政府的教育督導機構行使教育督導權,當然也屬政府職能行為。各級教育督導機構的職責能否展行,政府行為能否實現,關鍵是權力的來源。如果權力來源含糊不清,或僅僅來自教育行政部門,那么,機構就不能到位,工作就不能到位,職責與權力就不能相匹配,“政府行為”也就成了一句空話。
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景德鎮市108吐年在市教育局設置“督學堂”,在一段時間里,不但工作沒能開展,連人員也無法落實,機構成為虛設。后來雖調集了專人,因職權不相匹配,工作也只限于直屬學校,更不要說“督政氣。”兜年9月,中共景德鎮市委常委會議決定:“成立景德鎮市教育督導室,為副縣級行政視構,由市教育局代管”。市人民政府隨即宣布:“市教鵑導室是由政府授權,代表政府執行教育督導的行政機構竺,并任命了“市督學”,由市人民政府頒發了《督學調》。這就具體落實了教育督導機構的性質、隸屬關系和權力來源,使教育督導的政府行為得以進一步明確和加強。?
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