土地作為不可再生資源，是人類社會賴以生存和發(fā)展的載體，也是城市發(fā)展的第一要素。我國目前正處于全面建設小康社會、加快社會主義現代化建設的關鍵時期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，建設用地供需矛盾十分突出。既要保護有限的耕地資源，又要保障經濟發(fā)展用地需求，是土地工作的重要政策目標。2008年10月12日中國共產黨十七屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出的“改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制”要求，對健全完善我國征地補償法律制度，保護失地農民利益提供了方向性指導，有利于促進農村經濟發(fā)展。

一、當前我國征地過程中存在的問題

第一，相關法律中“公共利益需要”缺乏明確的土地征收范圍。我國2004年《憲法》(修正案)中規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對集體所有的土地實行征收或征用并給予補償。”這些規(guī)定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征收或征用集體土地的。然而，現行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益的需要”，或界定哪些建設項目用地不是為了 “公共利益需要”。如何界定并未做出明確解釋和規(guī)定。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內，為實施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用，這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。同時，《憲法》與《土地管理法》在賦予政府征地權的同時，并未對這種權力設置范圍及其行使程序。公共利益界定不明，導致征地行為缺乏規(guī)范，最終可能導致農民的土地權益受到侵害。

第二，現行土地征收補償標準不合理，忽略了農民的土地發(fā)展權。在對農村土地進行征用后，政府通常給予四種補償費：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。前兩種費用是歸農村集體經濟組織所有的，后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。雖然國家在對農地征收補償的標準上兼顧了權益性和保障性補償，但是從發(fā)展的角度看，這種補償是靜態(tài)的，沒有體現出土地隨著社會發(fā)展其自身價值的變化過程，也沒有考慮到農業(yè)生產的波動性和不確定性等因素。同時，《土地管理法》僅就補償的上限和補償的范圍作了大致規(guī)定，并不精準，現實操作中存在很大的自由裁量空間，導致農民的切身利益受到影響。

第三，農地征收程序不規(guī)范，農民參與程度較低。我國現行的土地征收制度有關征收程序的規(guī)定僅僅是針對耕地保護，而沒有充分體現出對農民的權利保護。在征地過程中村民的參與十分有限，有關征地的解釋工作過于粗糙，流于形式，造成農戶對村委會的不信任，即使是足額補償仍然心存疑慮。

第四、農村土地征用權的濫用。農村土地的征用主要針對農村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農民個人承包經營的集體土地。對農村土地的征用也主要涉及農村集體經濟組織的利益和農民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征用農村集體經濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經營合同，強行征用農民承包的土地。當農民土地被肆意征用，社會上便出現了一種新的群體-“失地農民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應的補償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為社會不穩(wěn)定因素。

第五，缺乏獨立的征地補償費評定機構及糾紛調解仲裁機構。我國現有的法律法規(guī)中尚未規(guī)定設立獨立的征地補償費評定機構，征地雙方在確定補償費意見不一致時，沒有獨立的權威機構做出裁定。同時，由于現行《土地管理法》沒有將司法審查納入到土地征收糾紛處理機制之內，法院往往不受理這類土地糾紛的訴訟。這樣一來，政府既是土地征收者同時又是糾紛的調解者，從而使得糾紛的調解或仲裁缺乏公正性，常常導致民眾在有異議時求告無門。

以上有關農村土地征用過程中出現諸多的問題，并非是單一存在的，而是互相關聯(lián)、交叉共生的。因此必須綜合考慮解決的方案。

二、我國征地過程中存在問題的主要原因剖析

(一)立法滯后于經濟的發(fā)展

我國土地征收制度形成于計劃經濟時代。從建國后沿用至今，雖然《土地管理法》從發(fā)布實施到2004年以來進行了多次修改，但對土地征收的規(guī)定未做過多的修改。現行土地管理法只是原則性的規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒有明確的規(guī)定。法律上對公共利益沒有明確規(guī)定，導致實踐中政府借“公共利益”之名濫用土地征收權的現象時有發(fā)生。法律限制集體土地直接進入土地市場，只有被征收為國有土地后方可進入市場，集體土地的市場價值沒有被充分認識。雖然集體土地使用權流轉在試點當中，但尚未普遍推行。由于立法的滯后，加之當前我國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程當中，因發(fā)展需要，對集體土地的需求十分旺盛，導致土地征收較多，征地過程中的問題比較突出。我國現行法律和政策規(guī)定，特別是隨著物權法的頒布實施，已經與我國市場經濟體制的改革進程已經很不適應。

(二)對失地農民的權利保護意識缺失

長期以來，我國將土地征收視為公共利益需要，一味地強調集體和個人為公共利益做出犧牲，導致對集體及個人的土地權利重視不夠。土地作為具有使用效能的資源，從法律意義上說，是一種物權，應當受到物權法的保護。

(三)土地征收程序缺乏具體規(guī)定

土地征收屬于一種行政行為，應該具有嚴格的法律程序。我國憲法中雖規(guī)定征收是依“法律規(guī)定”進行，但在《土地管理法》及其實施條例中有關土地征收程序的立法比較簡單、粗糙;規(guī)定不夠明確、清晰;土地征收程序在法律中與農用地轉用審批程序、建設用地審批程序等其他內容混雜在一塊，缺乏條理性和清晰度。政府在決定土地規(guī)劃和征收時，缺乏公開的聽證程序;在確定征用補償時，缺乏中立的評估機構，補償價格都是政府單方面決定的，而且并未隨著經濟的發(fā)展和土地價格的上升而增長;在糾紛發(fā)生時，缺乏相應的權利救濟程序，失地農民的利益訴求缺乏有效渠道。

三、對策措施

首先，規(guī)范征地制度標準，科學界定“公共利益”的范圍。在實際征地過程中，之所以出現損害農民權益和農地非農化失控的現象，就是征地的指導思想有偏差，目的動機不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現資本原始積累，加快建設，或者為了體現個人政績。其實，規(guī)范征地制度應具備兩項基本功能：一是具備保障農民權益的功能，以確保農民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件;二是具備控制農地非農化趨勢的功能，將農地占用納入合理利用和保護有限土地資源、實現生態(tài)經濟持續(xù)協(xié)調發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學、合理、規(guī)范的唯一標準。在此思想指導下，才能確保在推進城市化過程的同時，最大限度地保障農民權益和有效地實現耕地資源的動態(tài)平衡。由于“公共利益”概念兼具抽象性與動態(tài)性，為了避免解釋權的濫用，可對“公共利益”的范圍做出限定,主要包括：(1)、國防、軍事需要;(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供汽需要;(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供汽及環(huán)境保護等建設事業(yè);(4)、國家和地方政府需要修建的機關，以及非營利性為目的的研究機關、醫(yī)院、學校等事業(yè)單位。“公共利益”具有動態(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應倡導、重視社會民眾的參與權、選擇權。對于社會普遍承認的、獨立于社會和國家現行政策之外的公共利益用地項目，如有關國民健康、市政基礎設施等，政府應嚴格按有關土地征收法規(guī)辦事;而對那些在社會發(fā)展不同階段實施的符合社會、國家急需的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應建立特定的制度，通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，由政府和全體民眾討論、認同。

其次，規(guī)范政府征地行為，建立征地協(xié)商機制。在對農民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補償的主體。雖然，新修改的《憲法》對有關土地征收、征用的條款作了重大修改，突出了對農民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并沒有多大的改變，對“公共利益”的解釋權仍在政府，是否征地、對征地如何補償的決定權還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構成了規(guī)范征地制度，保障農民權益的關鍵。一要嚴格控制政府的征地權力，建立健全失地農民平等協(xié)商和監(jiān)督機制，增強對失地農民的權利保護意識。政府因“公共利益”需要征收集體土地時，必須尊重土地所有者和使用者的權利，尤其是在對集體土地征收的決策做出之前，采取各種有效形式，充分了解農民的意愿，讓農民平等參與和協(xié)商，保障農民對涉及自身切身利益問題的知情權、活語權，取得多數人的理解和支持，強化政府的科學發(fā)展意識。二要弱化政府的征地沖動。當前我國正處于工業(yè)化和城市化進程中，各級政府發(fā)展的責任很大，壓力很大。在現行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間，在地方財力不足的支撐發(fā)展急需大量資金的情況下，事實上構成了發(fā)展資金的重要來源，發(fā)展的壓力往往導致征地沖動，進而導致盲目圈地，降低補償標準，損害農民合法權益等行為乃至違法征地行為的發(fā)生。因此，強化科學發(fā)展意識，科學制定和嚴格執(zhí)行土地利用計劃，使征地行為與地方的經濟社會發(fā)展水平和資金的承載能力相適應，確保可持續(xù)發(fā)展，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關系，更多地強化政府的科學發(fā)展責任。　　再次，探索新的補償方式，建立多元化補償機制。政府在采取以貨幣補償為主的征地補償方式同時，可以探索建立多元化補償機制，以滿足農民多樣性的需求。此外，政府在工商、稅務等方面，可以出臺相應的優(yōu)惠政策，鼓勵失地農民興辦城鄉(xiāng)第三產業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)。在征地時按照一定面積比例留土地給集體使用，由村集體用這部分土地發(fā)展二、三產業(yè)，安置被征地農民，以解決農民的后顧之憂。勞動保障部門也可開展多形式就業(yè)和教育培訓，提高失地農民的勞動技能和再就業(yè)能力。

最后，建立合理的征地糾紛調解機制。在制定征地法律法規(guī)時，可考慮對征地程序和征地補償糾紛調處機制分別予以規(guī)定，明確行政部門、獨立機構和司法機關在解決各類征地糾紛中的地位和作用。除行政復議外，由政府任命的獨立機構可以就征地合法性問題舉行聽證會;政府也可以建立獨立的土地價格評估委員會或者土地仲裁庭，對征地補償價格進行核定和裁決;也可考慮將人民法院最終審理征地行為合法性和征地補償合理性的權力予以法律上的承認。　　當然，以上征地制度改革涉及面廣、操作性強，難以在《土地管理法》中作為一個章節(jié)來規(guī)定，建議將上述內容單獨立法，由國務院制定農村集體土地征收拆遷補償條例。