案情

廣西荔浦縣農(nóng)民林某、丘某因一處土地的使用權屬發(fā)生糾紛，林某申請某鎮(zhèn)政府調(diào)處。某鎮(zhèn)政府經(jīng)審查后，于2013年5月10日作出不予受理決定。某鎮(zhèn)政府在不予受理決定書中告知林某：“如對本決定不服，可在接到本決定書之日起60日內(nèi)向荔浦縣人民政府提出行政復議申請，或者在接到本決定書之日起3個內(nèi)向荔浦縣人民法院提起行政訴訟。”

林某接到不予受理決定書后，在60天內(nèi)沒有向縣政府申請行政復議，但是在3個內(nèi)的2013年8月21日向廣西荔浦縣人民法院提起行政訴訟，請求判決撤銷某鎮(zhèn)政府不予受理決定、某鎮(zhèn)政府重新作出具體行政行為。

審理

2013年8月23日，荔浦縣人民法院對林某提起的行政訴訟作出裁定：不予受理林某的起訴。林某不服，向桂林市中級法院提出上訴。日前，桂林市中級法院作出二審裁定：駁回上訴，維持原裁定。

分歧

林某的起訴引發(fā)一個爭議問題：對政府作出的土地使用權糾紛調(diào)處申請不予受理決定，林某是否可以不經(jīng)行政復議，直接向法院提起行政訴訟?換言之，法院是否應該受理林某的起訴?

第一種意見：林某可以不經(jīng)過行政復議，直接向法院起訴，法院應受理此案。

理由：1、某鎮(zhèn)政府在不予受理決定書中已明確告知林某，既可以向縣政府申請行政復議，也可以向法院提起行政訴訟。現(xiàn)林某按照某鎮(zhèn)政府的告知，選擇向法院起訴，法院應該受理;2、某鎮(zhèn)政府對林某的調(diào)處申請，雖然作出了不予受理決定，但這屬于程序性的處理，不是實體性的處理，即未將有爭議的土地使用權確定給任何一方。因此，林某對不予受理決定不服，不需經(jīng)過行政復議即可向法院起訴。

第二種意見：林某必須經(jīng)過行政復議，才能向法院起訴，否則，應裁定不予受理。

理由：對政府作出的涉及土地等自然資源權屬糾紛的處理決定不服的，行政復議是前置程序，不經(jīng)此程序，不能向法院起訴。

評析

筆者同意第二種意見。

《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款規(guī)定：公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議;對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。本案中，林某與丘某因土地權屬發(fā)生糾紛后，申請某鎮(zhèn)政府調(diào)處。當某鎮(zhèn)政府作出不予受理決定這一具體行政行為后，林某認為此行為已侵犯其依法取得的土地使用權，不服不予受理決定，就應當按上述規(guī)定的程序維護自己的權利。對《行政復議法》第三十條第一款的規(guī)定，應作擴大解釋而非縮小解釋，即：對政府作出的涉及土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等、森林等自然資源的權屬糾紛處理決定，不論是程序性的處理決定，還是實體性的處理決定，公民、法人或者其他組織如果不服，都應當先申請行政復議，對行政復議決定不服的，才可以向法院起訴，而不能因為是程序性的不予受理決定而有所例外。

因此，林某不服某鎮(zhèn)政府不予受理決定，應當先申請行政復議，對復議決定不服，才可以向法院起訴。第一種意見認為不予受理決定是程序性的，不需行政復議即可向法院起訴，明顯違反了上述規(guī)定，是對《行政復議法》第三十條第一款作了錯誤的、縮小的解釋。而且，至今沒有法律、法規(guī)規(guī)定，對土地等自然資源權屬糾紛調(diào)處申請不予受理決定不服，可以不經(jīng)行政復議直接向法院起訴。

《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十三條第一款規(guī)定：“法律法規(guī)規(guī)定應當先申請復議，公民、法人或者其他組織未申請復議直接提起訴訟的，人民法院不予受理。”林某收到某鎮(zhèn)政府不予受理決定書后，未申請行政復議，直接向提起行政訴訟，違反了上述司法解釋的規(guī)定，故對林某的起訴，應裁定不予受理。

某鎮(zhèn)政府在不予受理決定書中告知林某可以不經(jīng)政政復議直接向法院起訴，屬于錯誤告知訴權，誤導了林某，致使其錯過了申請行政復議的機會，并暫時不享有提起行政訴訟的權利。補救的辦法，是某鎮(zhèn)政府自行撤銷其上述不予受理決定。