從2009年起，我國(guó)計(jì)劃用5年時(shí)間全面完成農(nóng)村集體林權(quán)制度改革。但是林改三年多來(lái)，農(nóng)村山林糾紛的大量爆發(fā)已成為阻礙林權(quán)制度改革順利完成的重大障礙。欲完成林改，必先解決農(nóng)村山林糾紛，已成為現(xiàn)實(shí)中一個(gè)無(wú)法逾越的突出問(wèn)題。

一、農(nóng)村山林確權(quán)及處糾實(shí)踐中存在的問(wèn)題

農(nóng)村集體林權(quán)制度改革的首要工作，就是確定山林權(quán)，頒發(fā)山林權(quán)證。但隨著農(nóng)村山林確權(quán)發(fā)證工作的深入，許多地區(qū)的山林糾紛也隨之而大量爆發(fā)，山林確權(quán)發(fā)證工作幾乎陷入停頓。

當(dāng)前農(nóng)村山林確權(quán)和處糾工作凸顯出的問(wèn)題有：1、農(nóng)村山林糾紛數(shù)量眾多，涉及面極廣。農(nóng)村山林糾紛全國(guó)各地都普遍存在，尤以南方的廣西、云南、貴州等省份最為嚴(yán)重。但由于許多地方對(duì)此采取能拖就拖、能推就推、能不報(bào)就不報(bào)的做法，所以，具體數(shù)量難以確切統(tǒng)計(jì)。2、山林糾紛涉及利益重大，人數(shù)眾多，矛盾突出且激烈。農(nóng)村山林糾紛，關(guān)系到農(nóng)村的基本生產(chǎn)資料和自然資源——山林，牽扯到眾多村民的重大利益。如果地方政府處理不當(dāng)，矛盾容易激化和升級(jí)，容易引發(fā)群體上訪案件，甚至農(nóng)民群體性械斗等惡性事件。3、山林糾紛往往具有隱蔽性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，歷史遺留問(wèn)題嚴(yán)重，多數(shù)糾紛難以調(diào)處。

二、當(dāng)前農(nóng)村山林確權(quán)困難和糾紛頻發(fā)的原因分析

導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村山林確權(quán)困難和糾紛頻發(fā)的原因眾多，歸納起來(lái)主要有以下因素：

1、解放后我國(guó)農(nóng)村土地制度變動(dòng)頻繁，土地分配混亂，是導(dǎo)致農(nóng)村山林權(quán)屬不清、界線不明，糾紛大量存在的歷史根源。解放以降，我國(guó)農(nóng)村土地制度歷經(jīng)變化，一直處于不穩(wěn)定狀態(tài)。農(nóng)村土地制度變動(dòng)，主要經(jīng)歷了土地改革、合作化和人民公社、“四固定”、農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包和“林業(yè)三定”四個(gè)時(shí)期，但是歷次的農(nóng)村土地分配，存在著工作方式粗糙，分配隨意，檔案資料記載嚴(yán)重缺失等問(wèn)題。這造成了今天農(nóng)村山林確權(quán)工作中，歷史檔案無(wú)法查找，山林權(quán)屬不清、界線不明，大量山林糾紛無(wú)法調(diào)處等問(wèn)題。

2、中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展，土地、山林經(jīng)濟(jì)價(jià)值迅速提升，農(nóng)民法制意識(shí)、權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，敢于提出并堅(jiān)持自己的利益訴求，特別是當(dāng)前林權(quán)制度改革中，集體山林需要永久性確定權(quán)屬，其背后蘊(yùn)藏的法律意義為農(nóng)民們所了解，對(duì)經(jīng)濟(jì)利益之爭(zhēng)就變成對(duì)山林權(quán)屬之爭(zhēng)而集中爆發(fā)。這是山林糾紛大量爆發(fā)的現(xiàn)實(shí)原因。

3、法律和政策不連貫，銜接不協(xié)調(diào)，甚至互相沖突，是農(nóng)村山林確權(quán)和糾紛調(diào)處困難的法制原因。法律是國(guó)家意志的反映，我國(guó)農(nóng)村土地政策的不穩(wěn)定、不連貫，直接反映為法律上對(duì)農(nóng)村土地權(quán)屬規(guī)定的不明確。同時(shí)，為了適應(yīng)農(nóng)村土地政策的不穩(wěn)定，法律對(duì)農(nóng)村土地權(quán)屬的規(guī)定也是“宜粗不宜細(xì)”，過(guò)于原則和模糊，缺乏可操作性。這直接造成了農(nóng)村土地、山林確權(quán)的困難和糾紛的頻發(fā)。

4、部分地方政府和人民法院對(duì)法律的理解和適用并不相同，致使政府和法院時(shí)常對(duì)農(nóng)村山林糾紛有不同的處理意見(jiàn)，這進(jìn)一步加劇了農(nóng)村山林糾紛處理的復(fù)雜化。比如，對(duì)沒(méi)有證據(jù)證明解放后曾經(jīng)劃歸農(nóng)村集體所有的土地、山林如何確定權(quán)屬，部分地方政府和法院就有不同的看法，政府認(rèn)為應(yīng)屬國(guó)家所有，法院則認(rèn)為應(yīng)歸集體所有。

三、改革當(dāng)前農(nóng)村山林的確權(quán)和糾紛處理機(jī)制，明晰山林權(quán)屬和完善檔案登記，從根源上遏制農(nóng)村山林糾紛，完善農(nóng)村林權(quán)制度。

農(nóng)村山林確權(quán)遇到的最大障礙，就是解放后農(nóng)村土地、山林分配混亂以及檔案資料記載不完善的問(wèn)題。要想從根本上明晰農(nóng)村山林權(quán)屬，解決農(nóng)村山林糾紛，就必須花費(fèi)大力氣去解決這一歷史遺留問(wèn)題。

(一)在法律上明確賦予縣級(jí)以上人民政府在農(nóng)村土地、山林糾紛中對(duì)農(nóng)村土地、山林的分配權(quán)和決定權(quán)。

解放后農(nóng)村集體獲得土地、山林是通過(guò)國(guó)家權(quán)力賦予的，只是當(dāng)年國(guó)家權(quán)力行使得不規(guī)范，對(duì)農(nóng)村土地、山林分配比較混亂，才造成了今天農(nóng)村山林權(quán)屬不清、界線不明。因此，“解鈴還須系鈴人”，要從根源上解決問(wèn)題，就必須重新啟動(dòng)國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地、山林的分配權(quán)和決定權(quán)。具體為：

第一，對(duì)權(quán)屬已經(jīng)明確、沒(méi)有爭(zhēng)議的集體土地、山林，必須給予維護(hù)，盡快登記造冊(cè)確定權(quán)屬，頒發(fā)權(quán)屬證書(shū)，不再變動(dòng)。這樣的土地、山林，數(shù)量大約占農(nóng)村土地、山林的70%以上。

第二，對(duì)存在糾紛的農(nóng)村土地、山林，有充分證據(jù)證明權(quán)屬歸屬的，盡快調(diào)處結(jié)案，頒發(fā)山林權(quán)證。

第三，對(duì)有證據(jù)證明爭(zhēng)議土地、山林在解放后曾劃分給相關(guān)農(nóng)村集體，但存在重復(fù)分配或者界線不清無(wú)法確定權(quán)屬的，在政府調(diào)處中糾紛雙方能通過(guò)協(xié)商達(dá)成一致的，按照雙方協(xié)議確定權(quán)屬;雙方無(wú)法協(xié)商達(dá)成一致的，根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)又無(wú)法分清權(quán)屬的，法律應(yīng)明確規(guī)定縣級(jí)以上人民政府在有利于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、有利于和諧穩(wěn)定的原則上有權(quán)對(duì)爭(zhēng)議的土地、山林在糾紛雙方當(dāng)事人之間進(jìn)行重新分配。

第四，對(duì)沒(méi)有證據(jù)證明解放后曾經(jīng)劃歸相關(guān)農(nóng)村集體所有的爭(zhēng)議土地、山林，原則上應(yīng)收歸國(guó)家所有。如果爭(zhēng)議山林適合糾紛雙方的農(nóng)村集體或個(gè)人開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的，可確定給相關(guān)農(nóng)村集體或個(gè)人一定期限的國(guó)有土地使用權(quán)。在這一點(diǎn)上，國(guó)家土地管理局1995年頒布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第4條和第18條以及《廣西壯族自治區(qū)土地山林水利權(quán)屬糾紛調(diào)解處理?xiàng)l例》第十七條都有類(lèi)似規(guī)定，但實(shí)踐中并未被普遍接受。筆者建議把這些規(guī)定的法律位階從行政規(guī)章和地方法規(guī)提高到國(guó)家法律的層面，使其能得到普遍適用和遵從。理由為：一是符合《憲法》第9條關(guān)于具有自然資源屬性的廣義之地屬于國(guó)家所有的規(guī)定。其二，符合民法理論“無(wú)主地屬于國(guó)家所有”的通論。其三，具有很強(qiáng)的可操作性，避免在沒(méi)有證據(jù)證明權(quán)屬，無(wú)法在爭(zhēng)議雙方中確定權(quán)屬的尷尬。

(二)針對(duì)目前農(nóng)村土地、山林權(quán)屬登記和檔案記載不完善的情況，應(yīng)大力推進(jìn)農(nóng)村集體土地、山林的地籍登記和確權(quán)發(fā)證工作，做到農(nóng)村土地、山林權(quán)屬有據(jù)可查。

這項(xiàng)工作的重要性，近十來(lái)年來(lái)已為我們所認(rèn)識(shí)，并具體實(shí)施。早在2001年11月國(guó)家國(guó)土資源局就出臺(tái)了文件，要求從2002年起，大致用3年的時(shí)間，完成農(nóng)村土地的確權(quán)和土地所有權(quán)證的發(fā)證工作。還有2009年起開(kāi)展的農(nóng)村集體林權(quán)制度改革，首要任務(wù)就是集體山林權(quán)的確權(quán)發(fā)證工作。所以說(shuō)，在工作思路上，中央選擇的路徑是明確和正確的。

從目前來(lái)看，這項(xiàng)工作開(kāi)展得很艱難。從2002年起全國(guó)大力推進(jìn)農(nóng)村土地的確權(quán)和土地所有權(quán)證的發(fā)放。到目前為止，將近十年過(guò)去了，農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作基本上都還只能確權(quán)到行政村一級(jí)，但農(nóng)村集體土地真正的所有權(quán)絕大部分屬于村民小組(生產(chǎn)隊(duì))一級(jí)，可以說(shuō)該項(xiàng)工作的大部分至今沒(méi)有完成。同樣的，2009年開(kāi)始的林改，也遇到了這一問(wèn)題，廣西、云南等部分省份，林改三年多來(lái)，能夠順利確權(quán)發(fā)證的山林僅占農(nóng)村山林的30%—50%。

為此，仍要花大力氣推進(jìn)農(nóng)村集體土地、山林的地籍登記和確權(quán)發(fā)證工作，做到農(nóng)村土地、山林權(quán)屬有據(jù)可查。在這方面，一是要提高各級(jí)政府及職能部門(mén)對(duì)確權(quán)發(fā)證工作的重視;二是要加大對(duì)這一工作的人力、物力、財(cái)力的投入。

(三)對(duì)難以調(diào)處的山林糾紛，經(jīng)過(guò)基層政府多次調(diào)解無(wú)效后，應(yīng)及時(shí)“依法裁決”，而不應(yīng)“久調(diào)不決”。

理由是：(1)“久調(diào)不決”并不會(huì)使糾紛自動(dòng)解決，矛盾和糾紛仍然存在，并日積月累，如果矛盾和積怨加深還可能引發(fā)不可預(yù)測(cè)的后果;(2)“久調(diào)不決”是政府有法不依，是政府在違法，政府會(huì)在群眾中喪失威信;(3)絕大部分的糾紛在基層政府調(diào)解無(wú)效后，糾紛雙方村民都希望上級(jí)政府盡快作出處理決定，給出一個(gè)有理有據(jù)的裁決;(4)經(jīng)過(guò)政府、法院依法公正裁決的案件，糾紛雙方當(dāng)事人一般都會(huì)息事寧人，接受裁決結(jié)果，堅(jiān)持無(wú)理取鬧的畢竟是少數(shù)。

正確完善農(nóng)村山林確權(quán)和糾紛調(diào)處機(jī)制，是順利推進(jìn)農(nóng)村山林確權(quán)發(fā)證工作的前提，是解決農(nóng)村山林糾紛的基礎(chǔ)。及時(shí)改革現(xiàn)行的農(nóng)村山林確權(quán)和糾紛調(diào)處機(jī)制，對(duì)于順利推進(jìn)農(nóng)村集體林權(quán)制度改革已經(jīng)刻不容緩。