如何理解行政復議第三人

行政復議第三人雖不是行政行為的直接相對人，但復議結果可能對其合法權益產生損害或影響，因此，建立行政復議第三人制度體現了行政機關依法行政的基本要求，是維護利害關系人合法權益、監督行政機關依法行政、保證正確及時地化解決行政爭議的需要。行政復議第三人易產生不同理解的相關問題進行探討。

一、第三人能否作為行政復議申請人直接提出行政復議。

目前藥品監督管理部門規定，開辦零售藥店與臨近的藥店距離不得小于100米。如果藥品監督管理部門批準了某藥店開辦的申請，他的臨近藥店是否可以作為第三人對此行政許可行為提出行政復議呢?

行政復議申請人，是指認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關提出行政復議申請的公民、法人或者其他組織。《行政復議法》第十條規定：“依照本法申請行政復議的公民、法人或者其他組織是申請人”。“同申請復議的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復議”。從行政復議法的條款看，沒有明確指明第三人能否作為行政復議申請人。但第三人并非絕對對于行政行為沒有直接關系，第三人分為原告型第三人和被告型第三人，除了被告型第三人不能提起復議外，原告型第三人有時候也是具體行政行為的直接指向人，只不過沒有提起復議而已。

二、第三人參加行政復議是權利還是義務。

我國行政復議法第十條第三款規定，同申請行政復議的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復議。該規定明確了第三人的法律性質-行政復議當事人的主體，第三人參加行政復議的路徑-主動申請或復議機關通知。但由于規定用的是“可以”，從而在行政復議實踐中，對是否必須列第三人參加復議，產生了較大分歧。

比如，藥品監督管理部門因為與臨近的藥店距離原因拒絕了某公民的開辦申請，其提出行政復議。那么，行政復議機關是否有必要通知臨近的藥店作為第三人參加復議呢?

行政復議第三人參加行政復議，是其一項法定權利;對行政復議機關來說，是其一項法定義務。一方面，只要復議機關審查的具體行政行為涉及申請人以外的其他相對人的，該相對人就有申請參加行政復議的權利，行政復議機關必須準予其參加行政復議。另一方面，申請人以外的利害關系人沒有申請參加行政復議的，行政復議機關應在法定期限內通知其參加行政復議。當然，接到通知后，其他利害關系人是否參加到行政復議中，仍是其權利，而不是義務。

行政復議第三人參加復議，是法律賦予其一種程序選擇權。第三人能否參加行政復議，不是行政復議機關的自由裁量權。未追加第三人參加行政復議應屬違反法定程序。

行政復議法第十條第二款規定，同申請行政復議的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人和其他組織可以作為第三人參加復議。有人認為，該款是任意性規范。行政復議機關可以根據案件的實際情況決定是否追加其作為第三人參加復議。筆者不贊同此觀點，該款是授權性規范，即授予“同申請行政復議的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人和其他組織作為第三人參加復議”的權利。是否“作為第三人參加復議”，權利主體具有選擇權。而作為復議機關則有保障權利主體實現其“作為第三人參加復議”之義務。

行政訴訟法第二十七條也有類似的規定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。”作為權利主體，可以選擇是否作為第三人參加訴訟;但法院則有義務保障權利主體“作為第三人參加訴訟”權利的實現：如果權利主體申請參加訴訟的，應當追加為第三人，并通知其他當事人;如果沒有主動申請參加，法院應當主動追加其作為第三人參加訴訟，列為當事人。至于其是否參加訴訟活動，不影響其當事人的訴訟地位。法院如果沒有盡到保障義務致使“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織”不能作為第三人參加訴訟的，屬于違法訴訟程序的“遺漏當事人”的情形。

三、行政復議決定書應否送達第三人。

行政復議旨在保護公民、法人和其他組織的合法權益、保障和監督行政機關依法行使職權。但是，行政復議決定書是否送達第三人，行政復議法中沒有作出明確規定，從而導致在工作實際中，行政復議機關往往只把復議決定書送達申請人和被申請人，不送達第三人，以為法律沒有規定，就沒有這個義務。筆者認為，行政復議決定書應當送達第三人，否則，就是侵害了第三人的合法訴訟權利。

四、第三人到底能否作為行政復議的申請人?

第一：從行政復議法的立法本義來看：本義之一是保護公民、法人或者其他組織的合法權益。通過行政復議，行政復議機關依法撤銷或者改變了違法的或者不當的具體行政行為，使公民、法人和其他組織的合法權益得到維護。本義之二是保障和監督行政機關依法行使職權。

第二，從制定行政復議法的憲法理論依據看，憲法規定：“公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利。對于任何國家機關和國家機關工作人員違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。”

第三、《行政復議法》第二條：“公民、法人或其它組織認為具體行政行為侵犯其合法權益可向行政機關提出復議申請。”可以理解為有權提出復議申請的，只能是認為自己的合法權益受到具體行政行為侵犯的公民、法人或者其它組織。只要認為自己的合法權益受到侵犯，就可以依法提出申請。

上述三點的闡述，可以說明，第三人作為利害關系人，認為行政機關的具體行政行為侵犯了他們的合法權益，作為公民、法人或者其他經濟組織均有權向復議機關提出申請復議，這充分體現了《行政復議法》的立法宗旨。