一、申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的關(guān)系

第三十七條規(guī)定：對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服的，再向人民法院提訟;也可以直接向人民法院提起訴訟。法律。法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。依照行政訴訟法的規(guī)定，在提起行政訴訟之前是否需要經(jīng)過(guò)行政復(fù)議，分為兩種情況：

在法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定需要先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議不服才能向人民法院起訴的情況下，當(dāng)事人可以先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議不服再向人民法院起訴;也可以不經(jīng)過(guò)行政復(fù)議，直接向人民法院提起行政訴訟。這是一種由當(dāng)事人自己選擇的辦法，屬于這種情況的有：

(1)行政機(jī)關(guān)所作出的沒(méi)有法律、法規(guī)作為依據(jù)，也沒(méi)有可以參照的規(guī)章，應(yīng)當(dāng)依照行政訴訟法的規(guī)定。比如，某地鄉(xiāng)政府要求當(dāng)?shù)剞r(nóng)民一律在某月、某日開(kāi)耕，否則，遲耕一日罰款五元，在這種情況下，被處罰的人可以先向縣級(jí)人民政府有關(guān)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服的，再向人民法院提起行政訴訟;也可以直接向縣級(jí)人民法院提起行政訴訟。

(2)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為雖然有法律、法規(guī)的規(guī)定作為依據(jù)，但是法律、法規(guī)中未規(guī)定可以申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的問(wèn)題。例如，《文物保護(hù)法》第三十條規(guī)定，對(duì)發(fā)現(xiàn)文物隱匿不報(bào)，不上交國(guó)家，以及私自經(jīng)營(yíng)文物購(gòu)銷活動(dòng)等行為，可以給予警告、罰款。沒(méi)收非法所得等行政處罰，但沒(méi)有規(guī)定被處罰人對(duì)行政處罰決定不服可以申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。在這種情況下，當(dāng)事人也可以自己選擇先申請(qǐng)行政復(fù)議或者直接向人民法院提起行政訴訟。

(3)法律、法規(guī)雖然規(guī)定了當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服可以向人民法院提起行政訴訟，但是未規(guī)定申請(qǐng)行政復(fù)議的問(wèn)題的，當(dāng)事人可以先申請(qǐng)行政復(fù)議。例如，《》第十四條和《》第六條都規(guī)定了當(dāng)事人對(duì)人民政府處理決定不服的，可以在接到通知書(shū)之日起一個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴，但又都沒(méi)有對(duì)申請(qǐng)行政復(fù)議問(wèn)題作出規(guī)定，在這種情況下，當(dāng)事人也可以先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議不服再提起行政訴訟。

(4)法律、法規(guī)本身就規(guī)定可以由當(dāng)事人自由選擇的。例如，《海關(guān)法》第五十三條規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)海關(guān)的處罰不服的，可以向作出處罰決定的海關(guān)或者上一級(jí)海關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議仍然不服的，可以向人民法院起訴;當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴。需要注意的是，公民、法人或者其他組織在選擇申請(qǐng)行政復(fù)議或直接向人民法院提起行政訴訟時(shí)，不得就同一內(nèi)容既向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議又向人民法院提起行政訴訟。選擇行政復(fù)議的，需經(jīng)行政復(fù)議后，對(duì)行政復(fù)議決定不服的再向人民法院提起行政訴訟。選擇直接向人民法院提起行政訴訟的，不能再向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。第二，在法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議不服的才能向人民法院提起行政訴訟的情況下，公民、法人或者其他組織必須依照法律、法規(guī)的規(guī)定，先經(jīng)行政復(fù)議后，才能向人民法院提起行政訴訟。在這種情況下，行政復(fù)議成為提起行政訴訟的前置條件，不經(jīng)行政復(fù)議直接向人民法院提起行政訴訟的，人民法院不予受理。比如，被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人不服公安機(jī)關(guān)或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府裁決的，在接到通知后五日內(nèi)，依照的規(guī)定，必須先向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)提出申訴，不服上一級(jí)公安機(jī)關(guān)裁決的，才能向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟。行政復(fù)議法本條規(guī)定的是這種情況。

二、司法最終裁決原則經(jīng)過(guò)行政復(fù)議解決爭(zhēng)議是值得提倡的。

行政復(fù)議制度有著許多優(yōu)點(diǎn)。它不但程序簡(jiǎn)易，能夠迅速解決爭(zhēng)議，而且由于復(fù)議機(jī)關(guān)不僅可以撤銷或變更違法的行政行為，還可以對(duì)具體行政行為中不盡合理之處，即不當(dāng)?shù)木唧w行政行為進(jìn)行糾正，使?fàn)幾h能夠得到合理的解決。另外，通過(guò)行政復(fù)議，也便于上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政行為實(shí)行監(jiān)督，有利于提高行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)水平和法制觀念。總的來(lái)說(shuō)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是依照法律、法規(guī)規(guī)定來(lái)對(duì)具體行政行為進(jìn)行重新審查的，絕大部分爭(zhēng)議都能通過(guò)行政復(fù)議得到合理的解決，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，從1991年1月，行政復(fù)議條例開(kāi)始實(shí)施，至1997年底，全國(guó)共發(fā)生行政復(fù)議案件約二十二萬(wàn)件，平均每年發(fā)生三萬(wàn)件。從行政復(fù)議機(jī)構(gòu)作出的行政復(fù)議決定看，維持原具體行政行為的約占50%，撤銷的約占20%，變更的約占10%，以其他方式結(jié)案的，如申請(qǐng)人撤回行政復(fù)議申請(qǐng)、責(zé)令被申請(qǐng)人履行職責(zé)等，約占20%。申請(qǐng)人不服行政復(fù)議決定，提起行政訴訟的約占全部行政復(fù)議案件的25%。即使出現(xiàn)錯(cuò)誤，申訴人仍可以向人民法院提起行政訴訟，經(jīng)行政訴訟使自己的合法權(quán)益得到保護(hù)。因此，經(jīng)過(guò)行政復(fù)議解決爭(zhēng)議是值得提倡的。但是，同時(shí)，在法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議、對(duì)行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起訴訟的情形下，往往存在著行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定不予受理或者受理后超過(guò)行政復(fù)議期限不作答復(fù)的情況。在這種情況下，為使公民、法人或者其他組織有一個(gè)請(qǐng)求解決問(wèn)題的渠道，法律規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書(shū)之日起或者行政復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟。可以使公民、組織能夠充分行使利。實(shí)際上，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的行政復(fù)議決定，除非有法律特別規(guī)定，并不具有最終法律效力，行政復(fù)議申請(qǐng)人不服還可以依法向人民法院提起行政訴訟。人民法院對(duì)提起行政訴訟的具體行政行為享有最終裁決權(quán)，即人民法院有權(quán)對(duì)行政復(fù)議案件作出有最終法律效力的判決。這是的一項(xiàng)原則，稱為司法最終裁決原則。由于行政復(fù)議機(jī)關(guān)往往是作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)，有的具體行政行為在作出之前已經(jīng)征求上一級(jí)行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，有的是經(jīng)過(guò)上一級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)之后才作出的，因此，再經(jīng)，有可能使錯(cuò)誤的具體行政行為得不到及時(shí)的糾正。比如，對(duì)違法的具體行政行為應(yīng)該撤銷的不撤銷，對(duì)不當(dāng)?shù)木唧w行政行為應(yīng)該變更的不變更。公民、法人和其他組織對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)能否公正審查下級(jí)行政機(jī)關(guān)的決定往往也有疑慮。比如，一般說(shuō)來(lái)，應(yīng)該是行政復(fù)議的案件多于行政訴訟才合情理。而目前在我國(guó)，行政訴訟和行政復(fù)議相比，行政訴訟的案件遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)行政復(fù)議，現(xiàn)在這種情況，說(shuō)明了一定的問(wèn)題，必須予以考慮。行政復(fù)議案件上不來(lái)的主要原因之一是行政復(fù)議缺乏一定的公正性。因此，當(dāng)人民認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的裁決失之公正時(shí)，為保證行政復(fù)議得到公正的解決，原則上必須給其留有訴諸法院的出路，應(yīng)當(dāng)允許一切行政爭(zhēng)議都可以最終訴諸法院作出裁決。由法院對(duì)行政爭(zhēng)議作出最終裁決，既表明國(guó)家對(duì)保護(hù)公民的訴權(quán)及合法權(quán)益的強(qiáng)烈意愿，又表明國(guó)家把法院作為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力的一種外部制約力量。它有利于強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法辦事的觀念，督促處理行政爭(zhēng)議的行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法公正辦案，盡管這種監(jiān)督和督促力量在許多情況下是潛在的，但它確實(shí)對(duì)于在制度上保障行政爭(zhēng)議在法院外得以公正地解決發(fā)揮著重要作用，使行政機(jī)關(guān)裁決行政爭(zhēng)議的制度得以健康的發(fā)育和成長(zhǎng)。

三、期限問(wèn)題

本條規(guī)定：行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定不予受理或者受理后超過(guò)行政復(fù)議期限不作答復(fù)的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書(shū)之日起或者行政復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟。這也可以說(shuō)是一種不服行政復(fù)議提起行政訴訟一般期限的規(guī)定，不過(guò)第二種情況并非行政復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)作出行政復(fù)議決定，而是法律規(guī)定對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)到期未作出決定的，視為已經(jīng)作出決定，允許申請(qǐng)行政復(fù)議的人直接向人民法院提起行政訴訟。這樣規(guī)定的目的，是為了敦促行政復(fù)議機(jī)關(guān)在法定的行政復(fù)議期限內(nèi)完成行政復(fù)議行為，使申請(qǐng)行政復(fù)議的人能夠及時(shí)地行使訴權(quán)，有效地保護(hù)其合法權(quán)益。同時(shí)，有助于保證行政效率，及時(shí)了結(jié)行政爭(zhēng)議。該規(guī)定不僅適用于行政復(fù)議機(jī)關(guān)在一般期限內(nèi)逾期不作出決定的情況，同時(shí)也適用于行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在特別期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定而逾期未作出決定的情況。總之，凡在法定期限內(nèi)行政復(fù)議機(jī)關(guān)未作出行政復(fù)議決定的，申請(qǐng)行政復(fù)議的人可以在行政復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起行政訴訟。

四、實(shí)體權(quán)還是程序權(quán)問(wèn)題

本條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議決定不予受理或者逾期沒(méi)有作出行政復(fù)議決定的，申請(qǐng)人可以自收到不予受理決定書(shū)之日起或者在行政復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟。也就是說(shuō)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議決定不予受理或者受理行政復(fù)議案件超過(guò)法定期間沒(méi)有作出行政復(fù)議決定的，可以引起行政訴訟。本條只涉及行政復(fù)議前置的行政復(fù)議，還應(yīng)當(dāng)包括可選擇的行政復(fù)議和終局行政復(fù)議，所有的行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)不予受理或者受理后逾期沒(méi)有作出行政復(fù)議決定，申請(qǐng)人都可以提起行政訴訟。行政復(fù)議前置是指相對(duì)人對(duì)具體行政行為不服，必須首先通過(guò)申請(qǐng)行政復(fù)議這一途徑尋求救濟(jì)。對(duì)行政復(fù)議裁決不服，方可提起行政訴訟。也就是說(shuō)，這類行政復(fù)議的相對(duì)人如欲提起行政訴訟，必先經(jīng)過(guò)行政復(fù)議這一程序，否則，人民法院將不予受理。也就是說(shuō)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議決定不予受理或者受理后逾期不作行政復(fù)議決定，并不能導(dǎo)致申請(qǐng)人訴訟權(quán)的喪失。這符合行政復(fù)議法保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的立法目的。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議決定不予受理或者受理后逾期沒(méi)有作出行政復(fù)議決定，表明申請(qǐng)人請(qǐng)求行政復(fù)議機(jī)關(guān)保護(hù)其人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益這一目的在行政復(fù)議程序中已經(jīng)不可能實(shí)現(xiàn)。通過(guò)行政訴訟，可以使這一目的最終得以展示。特別是行政復(fù)議逾期，不僅使申請(qǐng)人的合法權(quán)益得不到保護(hù)，也違背了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，申請(qǐng)人可以因此提起行政訴訟。《行政訴訟法》第十一條第一款第五項(xiàng)規(guī)定了申請(qǐng)人因申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的提起的訴訟，屬于人民法院的受案范圍。因此，本條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定不予受理或者受理后超過(guò)行政復(fù)議期限不作答復(fù)的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書(shū)之日起或者行政復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟，對(duì)于行政管理相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)，包括了程序權(quán)和實(shí)體權(quán)。前者是基礎(chǔ)，后者是目的。不保護(hù)程序權(quán)，實(shí)體權(quán)難以實(shí)現(xiàn);不保護(hù)實(shí)體權(quán)，程序權(quán)失去意義。因此，兩方面的權(quán)益，都是行政復(fù)議法保護(hù)的客體。