市第一、第二中級人民法院;各區縣人民法院：

　　北京市高級人民法院制定的《北京市高級人民法院關于行政審判適用法律問 題的解答》已于2006年6月19日高級法院審判委員會第10次會議討論通過，現予以 印發。請在審判實踐參照執行，執行中有何問題，望及時報高級法院行政庭。

　　二○○六年六月三十日

　　北京市高級人民法院關于行政審判適用法律問題的解答

　　目前，全市法院行政案件的審判中出現了一些新情況和新問題，一些法院向高級 法院提出了適用法律問題的請示，為統一全市法院行政審判執法尺度，經研究， 現就一些突出問題解答如下：

　　1、對不履行信訪職責的行為，能否提起行政訴訟?

　　答：信訪是人民行使民主權利，依法參與管理國家事務，管理經濟和文化事業， 管理社會事務的一種途徑，是人民政府聯系群眾，改進工作的重要方式。行政機 關辦理信訪答復行為，不屬于行政訴訟受案范圍。

　　但是，公民、法人或者其他組織申請政府職能部門履行法定職責，保護其合法權 益，行政機關以信訪答復處理的，當事人不服的，可以提起行政訴訟。

　　2、在我市的村莊、集鎮，未經批準或者違反規劃的規定進行建設，有關行政機關 能否依據《村莊和集鎮規劃建設管理條例》的規定對違法行為人進行處罰?

　　答：《國務院關于北京城市總體規劃的批復》(國函[2005]2號)中，同意《總體 規劃》確定的北京城市規劃區范圍為北京市全部行政區域，在城市規劃區范圍內 實行城鄉統一的規劃管理。根據《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第二條第二款 的規定，在城市規劃區內的村莊、集鎮規劃的制定和實施，依照城市規劃法及其 實施條例執行。因此，在我市的村莊、集鎮，未經批準或者違反規劃的規定進行 建設，有關行政機關應當依據城市規劃法或其他相關的法律、法規的規定對違法 行為人進行處罰。

　　3、北京市國土資源局各區、縣分局以自己的名義作出具體行政行為，應當以誰為 被告?

　　答：目前我市原有區、縣級人民政府的土地管理行政主管部門，均改制為市國土 資源主管部門的派出機構。土地行政執法主體應當是北京市國土資源局。如果各 區、縣分局以自己的名義作出具體行政行為，公民、法人或其他組織不服提起行政訴訟的，應當以市國土資源局為被告。

　　土地管理部門作出的行政行為與不動產有關的，可以根據《行政訴訟法》第19條 的規定，由不動產所在地法院管轄。

　　4、如何理解《行政復議法》第三十條的規定?

　　答：公民、法人或者其他組織對國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政 區劃的勘定、調整或者征收、征用土地的決定不服;或者對省、自治區、直轄市 人民政府根據上述決定，確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定不服，提起行政訴訟的 ，人民法院不予受理。

　　行政機關對當事人之間有關自然資源的所有權、使用權爭議所作的確權決定，公 民、法人或其他組織不服的，應當先申請行政復議;對行政復議決定不服的，可 以依法向人民法院提起行政訴訟;行政機關頒發土地、礦藏等自然資源所有權或 使用權證的初始登記行為，屬于行政許可性質，公民、法人或其他組織不服，可 以直接提起行政訴訟。

　　5、對《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八條第(三 )項應當如何理解?

　　答：最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》 第八條第(三)項規定的重大案件，包括重大涉外和重大涉及香港特別行政區、 澳門特別行政區、臺灣地區的案件。涉外和涉港、澳、臺的一般行政案件，應當 由基層人民法院管轄，重大的涉外和重大的涉港、澳、臺的案件，由中級人民法 院管轄。

　　6、如何理解《行政訴訟法》第三十九條的規定?

　　答：《行政訴訟法》第三十九條規定“公民、法人或者其他組織直接向人民法 院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出”，其中的“ 知道作出具體行政行為”是指知道具體行政行為的內容的情形，包括復議、起訴 權利的交待與期限等。

　　7、人民法院制作判決書，是否可以引用規章以下層級的規范性文件作為裁判的依據?

　　答：根據《行政訴訟法》第五十二條、第五十三條規定及最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十二條規定，人民法院 審理行政案件，可以在裁判文書的理由中引用合法有效的規章和其他規范性文件 ，闡述該行政行為的合法性，但不宜援引作為裁判的依據。

　　8、對《工傷保險條例》第十四條第一款第六項“在上下班途中，受到機動車事故 傷害” 應當認定為工傷的規定如何理解和掌握?

　　答：“在上下班途中”的“途中”應理解為職工在上下班的合理路途中，可以參照路途的方向、距離的遠近及時間因素等綜合判斷：“受到機動車事故傷害”應理解為既包括職工在上下班途中駕駛機動車發生事故造成的傷害，也包括職工在 上下班途中沒有駕駛機動車而受到機動車的傷害;既包括發生在城市道路的傷害 ，也包括發生在其他道路或者區域內的傷害。受到機動車事故傷害的工傷認定， 不考慮受到傷害的職工在機動車事故中承擔責任情況，但具有《工傷保險條例》 第十六條規定情形的除外。

　　9、因受到機動車事故傷害的工傷職工，機動車事故賠償已給付醫療費、喪葬費、 護理費、殘疾用具費、誤工工資的，以及死亡補償費或者殘廢生活補助費的，工傷保險機構是否再支付相應的待遇?

　　答：因受到機動車事故傷害的工傷職工，機動車事故賠償已給付醫療費、喪葬費 、護理費、殘疾用具費、誤工工資，以及死亡補償費或者殘廢生活補助費的，工傷保險機構不再支付相應的待遇。但機動車事故賠償低于工傷保險待遇的，工傷 保險機構應當補足差額部分。

　　10、《工傷保險條例》第五十三條規定的復議程序是否為前置程序?

　　答：《工傷保險條例》第五十三條規定：“有下列情形之一的，有關單位和個人 可以依法申請行政復議;對復議決定不服的，可以依法提起行政訴訟……” 對該條應當理解為屬于行政復議前置的規定。

　　11、如何看待行政機關自行制定并公開的規范性文件中給自己設定的義務?

　　答：對于行政機關在其自行制定并公開的規章層級(不含規章)以下規范性文件 中，給自己設定的義務的，如果不與上位法相抵觸，可以作為審查具體行政行為 時的依據。

　　12、具體行政行為未告知行政管理相對人起訴權和復議權，行政管理相對人申請 復議，復議機關以《行政復議法》第九條的規定不予受理復議申請，復議申請人 起訴復議機關不履行法定職責的，如何處理?

　　答：在判斷復議申請人是否超過復議申請期限時，人民法院可以參照《最高人民 法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條、四 十二條的規定，審查當事人申請復議是否超過法定履行復議期限。

　　13、登記機關依據當時有效的公證文書等進行了相關登記或者頒發證照，后公證 文書被依法撤銷，當事人向法院起訴要求撤銷登記或者證照的，人民法院如何處 理?

　　答：在訴訟過程中，法院經審理，證實有關的公證文書確已被依法撤銷的，因登記行為或者頒發證照行為的合法性基礎已經不存在，故可以依法判決撤銷被訴登記行為，或者頒發的證照。

　　14、計算涉及不動產的具體行政行為的起訴期限時，能否推到行政訴訟法實施之前?

　　答：《行政訴訟法》于1990年10月1日開始施行。司法解釋第四十二條規定的倒推 時間不能到1990年10月1日之前。但是1990年10月1日以前實行的法律、行政法規 規定對具體行政行為可以提起訴訟的除外。

　　15、行政管理相對人認為復議決定改變了原行政行為，以復議機關為被告提起行政訴訟后，人民法院經審查，認為復議機關沒有改變原行政行為的，如何處理?

　　答：此種情況，人民法院應當告知起訴人以原行政行為作出機關為被告;起訴人堅持以復議機關為被告的，可以裁定駁回起訴。

　　16、案件受理后尚未開庭審理，原告提出撤訴的，或者經法院審查應當裁定駁回起訴的，被告及第三人是否還要提交訴訟手續?

　　答：案件受理后尚未開庭審理，原告提出撤訴經法院審查準許的，或者經法院審查認為應當裁定駁回起訴的，可以不要求被告或者第三人提交訴訟手續。法律文 書可以按照原告的起訴書所寫簡要列明。

　　17、人民政府根據《城市房屋拆遷管理條例》第十七條的規定，責成有關部門強制拆遷的，被拆遷人對強制拆遷決定不服，能否提起行政訴訟?

　　答：被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，房屋所在地的區、縣人民政府可以責成有關部門強制拆遷。因此，區、縣人民政府作出的強制 拆遷決定，是房屋拆遷裁決的延續執行行為，被拆遷人對強制拆遷決定不服，提 起行政訴訟的，人民法院不予受理。但是，被拆遷人認為行政機關在拆遷過程中侵犯其合法權益，提起行政訴訟的，人民法院應當受理。

　　北京市高級人民法院