明確了農(nóng)民在集體土地征收制度改革中的利益定位,在制定《集體土地征收征用條例》時,應(yīng)當(dāng)向社會公開征求意見,特別要廣泛征求農(nóng)民群體的意見。

　　國務(wù)院總理溫家寶2月15日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議,研究部署2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作。會議明確了今年改革的七項重點工作,其中之一是深化農(nóng)村改革,推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證,擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點,制定出臺農(nóng)村集體土地征收條例(2月16日《法制日報》)。

　　我國城市的土地為國家所有,農(nóng)村土地為集體所有。去年1月21日《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》頒布實施,城市房屋征收與補(bǔ)償有了一部行政法規(guī),為解決城市房屋拆遷糾紛提供了比較明確的法律依據(jù)。相較之下,對于農(nóng)村集體土地征收、農(nóng)民房屋拆遷的補(bǔ)償,現(xiàn)行土地管理法規(guī)定的補(bǔ)償和補(bǔ)助水平,已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的實際和農(nóng)民生活的需求,迫切需要就集體土地征收征用進(jìn)行新的立法。去年8月,國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人透露,該部正在起草《集體土地征收征用條例》,繼續(xù)開展征地制度改革試點。現(xiàn)在,國務(wù)院常務(wù)會議提出今年制定出臺農(nóng)村集體土地征收條例,集體土地征收立法有了具體的時間表,這是加快集體土地征收制度改革的一個積極信號。

　　農(nóng)村集體土地征收征用立法,首先需要解決一個觀念性和原則性的問題,即如何衡量農(nóng)民在集體土地征收制度改革中的利益定位。土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。在集體土地征收征用的過程中,對于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)這兩項財產(chǎn)性權(quán)利,主要是一個公平補(bǔ)償?shù)膯栴},要保證土地征收征用之后農(nóng)民的生活水平,與之前土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)所保障的生活水平相當(dāng)。在這個環(huán)節(jié)上,農(nóng)民不指望通過補(bǔ)償“賺錢”,但也不能接受因補(bǔ)償太少而“賠本”。

　　對于農(nóng)民的集體收益分配權(quán),就不再是公平補(bǔ)償?shù)膯栴},而是土地增值收益的合理分配問題,是國家收入分配制度改革的重要組成部分。集體土地的增值收益如何分配,應(yīng)當(dāng)由集體土地的價值貢獻(xiàn)來決定——在集體土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化過程中,政府主要貢獻(xiàn)的是管理權(quán)、規(guī)劃權(quán)和征收權(quán),社會主要貢獻(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的外部收益,農(nóng)民主要貢獻(xiàn)的是土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)地發(fā)展權(quán),集體土地增值收益應(yīng)當(dāng)在政府、社會和農(nóng)民三者之間進(jìn)行合理分配。

　　近年來,不少地方的集體土地增值收益分配嚴(yán)重失衡,農(nóng)民所得份額普遍偏低,有的甚至“顆粒無收”,在這個環(huán)節(jié)上的財產(chǎn)權(quán)利嚴(yán)重受損。鑒于此,集體土地增值收益分配必須保證農(nóng)民的應(yīng)有份額,如溫家寶總理所言,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了很大提高,不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本,有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

　　明確了農(nóng)民在集體土地征收制度改革中的利益定位,在制定《集體土地征收征用條例》時,應(yīng)當(dāng)向社會公開征求意見,特別要廣泛征求農(nóng)民群體的意見。制定《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》時,公開向社會征求意見取得了積極的效果,《集體土地征收征用條例》公開征求意見,應(yīng)當(dāng)借鑒前者的經(jīng)驗和做法,同時考慮農(nóng)民群體提出意見、表達(dá)訴求的特點和困難,采取更多樣、有效的手段和方法,保障農(nóng)民在這一重大立法活動中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán),使最終出臺的《集體土地征收征用條例》能夠充分體現(xiàn)農(nóng)民的合法權(quán)益。