【《財經網》專稿/實習記者 張艷玲】長期以來，中國社會救助缺乏財力保障，并且無法可依。隨著《社會救助法》進入立法程序，這種局面有望結束。
　　8月15日晚，中國國務院法制辦公室全文公布了《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》），向社會公開征求意見。《征求意見稿》規定，地方各級政府應把社會救助所需資金列入財政預算，專項管理，專款專用。
　　但對于中央財政如何承擔社會救助責任，《征求意見稿》并沒有明確給予規定，只是在第九條中籠統表述“對財政困難的地區和遭受特大自然災害的地區，中央財政按照規定給予適當補助。”在公開征求意見中，該草案因此已受到公眾的質疑。
　　事實上，自2007年以來，中央財政每年對城市低保、農村低保、五保戶救助、自然災害救助等都有投入。2007年，全國投入城市低保共275億元，其中，中央財政投入160億元。2007年，中央財政首次出資30億元，用于激勵地方建立農村低保制度。
　　據《財經》記者了解，民政部從2005年1月啟動社會救助法起草工作，到此次公開征求意見，前后歷時三年半。此次《征求意見稿》曾經多次修改，現分七章34條，全文3500余字。對社會救助的基本原則、管理體制、資金保障、救助標準、具體措施以及注意事項等都做了明確規定。
　　民政部最低生活保障司官員表示，目前社會救助管理體制不順、運行機制不健全、城鄉不平衡、救助內容不完善、救助方式單一、捐助資金不足等，這需要從立法角度完善中國的社會救助體系。

投入不足“軟肋”
　　社會救助，是指政府和社會對不能自食其力的公民給予的物質幫助和服務。中國的社會救助體系，以城鄉居民低保為核心，還包括醫療救助等專項救助、自然災害救助、臨時救助、流浪乞討人員救助等。
　　上述草案明確，各級政府、企事業單位、社會團體、慈善機構、家庭和個人等均可作為中國社會救助的主體。但從國際經驗看，各級政府無疑是社會救助體系責無旁貸的“埋單人”和責任人。
　　中國的城市低保制度已運行多年。2007年，中國政府決定在農村建立低保制度，加上原有城市低保制度，城鄉低保制度框架已初步建立。
　　據《財經》記者了解，目前納入全國救助體系的救助對象總數可能近一億人。中國城鄉居民的最低生活保障、農村“五保戶”供養、低收入家庭專項救助、自然災害救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助等日漸完善。
　　民政部統計數據顯示，截至2007年底，全國城市低保對象穩定在2200多萬人。各級財政對城市低保的支出增加到275億元，其中，中央財政補助資金160億元。全國平均低保標準為每人每月208元，基本實現了“應保盡保”。
　　而在農村，截至2007年底，全國共有低保對象3451.9萬人，加上農村五保供養對象525.7萬人，共計4000萬人。此外，目前中國還有“絕對貧困人口”1487萬。而在學者看來，既然有了農村低保制度，就不應該有“絕對貧困人口”。
　　截至2007年底，中國各級政府農村低保資金共計投入104.1億元，平均標準為每人每年840元，實際上人均每月只有37元，還未做到“應保盡保”。據2008年中央財政預算方案，2008年中央財政用于農村低保的投入為90億元。
　　中國的社會救助體系已初步形成，但是社會救助投入難以保障亟需解決。受民政部政策研究中心委托的一項課題研究結果指出，2001-2004年，中國的社會救助資金占GDP的比例不足0.2%，占各級財政支出的比例不足1%，是世界上該項投入比例最低的國家之一。

納入“地方財政預算”
　　《征求意見稿》明確，社會救助制度的原則是“與經濟社會發展水平相適應”、“與其他社會保障制度相銜接”、“保障基本生活”，同時“鼓勵勞動自救”，并確保社會救助的“公開、公平、公正、及時”。 #p#分頁標題#e#
　　社會學者指出，由于受經濟發展水平的制約，加上財政支出結構不合理，一些地方政府并未把社會救助經費納入當年財政預算；有的地方即使列入預算的，實際執行中投入的缺口也較大，救助投入缺乏法律的“硬約束”。
　　為此，《征求意見稿》第九條指出，“社會救助所需資金，由地方各級人民政府列入財政預算，專項管理，專款專用；對財政困難的地區和遭受特大自然災害的地區，中央財政按照規定給予適當補助。”
　　學者指出，各級政府是社會救助的責任主體，必須逐步加大財政的投入，并建立科學合理的財政投入機制。對于經常性救助項目，財政應當確定一個相對合理的投入比例，實行剛性約束。對于臨時性救助項目，應結合各類突發事件應急方案，及時安排。
　　更重要的是，除了各級地方財政投入的法律保障，中央財政投入也需要必要的法律約束，來調動各級地方政府的積極性。事實上，正是中央財政2007年首次出資30億元用于農村低保，才大大推進了各地低保制度建設的進程。
　? 據民政部官員介紹，在當前救助工作中，監督機制陳舊，相關申領標準過于籠統，可操作性比較差。同時，一些地方的社會救助不夠公開、規范，外部監督薄弱，這些都造成有限的救助資金時有浪費。
　　對此，《征求意見稿》也規定，負責社會救助工作的相關部門和機構及其工作人員玩忽職守，徇私舞弊，貪污、挪用、扣壓、拖欠、虛報社會救助款物，擅自提高或者降低社會救助水平者，“依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”
　　《征求意見稿》還明確規定，“申請人和救助對象采取虛報、隱瞞、偽造等手段，騙取社會救助款物和服務情節嚴重者，處以冒領款項金額或者冒領物資價值1倍以上3倍以下的罰款。”
　　此外，上述草案還對醫療、教育、住房等專項救助、自然災害救助、臨時救助的標準和具體措施進行了明確規定。■

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