拆遷不能損害人民的合法權益

　　郜紅克（以下簡稱“郜”）：２００３年１２月４日建設部公布了《城市房屋拆遷估價指導意見》（簡稱《指導意見》，下同），該《指導意見》已經于２００４年１月１日開始實施，這部法律文件出臺的社會背景是什么？

　　樓建波博士（以下簡稱“樓博士”）：可以從兩個方面來談，首先，我國許多城市都面臨著舊城改造，房屋拆遷，前一段時間，在房屋的拆遷過程中發生了許多糾紛，有的甚至產生了很壞的社會影響。我想《指導意見》的出臺對于房屋拆遷秩序的維護，特別是對于拆遷估價的正常進行是很有現實意義的。其次，從立法的角度講，根據國務院《城市房屋拆遷管理條例》（簡稱《管理條例》下同）第２４條的規定，省級人民政府對拆遷評估問題進行了規定，但是，這些規定還是很原則的，操作性不強，并且，有些地方為了吸引開發商投資，在立法時，給了開發商很多優惠政策，而對被拆遷人的利益保護不夠。《指導意見》的出臺對于統一全國的拆遷估價秩序，維護被拆遷人的利益是很有意義的。

　　郜：城市房屋拆遷主要涉及拆遷人和被拆遷人的利益，該《指導意見》是如何平衡雙方的關系的？

　　樓博士：在城市房屋拆遷的過程中，被拆遷人處于相對弱勢的地位，因此，《指導意見》作出了許多有利于被拆遷人的規定。《指導意見》第１６條規定：“拆遷估價一般應當采用市場比較法”，相對于其它的估價方法，比如，收益法、成本法、假設開發法、基準地價修正法等，其技術性不太強，比較直觀，有利于缺乏專業知識的被拆遷表達人主張，保護自己的利益。另外，《指導意見》還就估價的程序作出了詳細的規定，例如：投票或抽簽決定評估機構，公示初步估價結果并進行現場說明、聽取意見等，有了公正、透明的程序，被拆遷人的合法權益也就會得到更有力的保護。

　　郜：現在我國的許多城市都面臨著舊城改造，房屋拆遷，在原有立法的基礎上，《指導意見》的出臺將會對城市的房屋拆遷產生哪些影響？

　　樓博士：拆遷估價是房屋拆遷問題的核心，《指導意見》對此作出了專門的規定，有了比較完善的法律依據。今后拆遷估價、補償談判的時間都將縮短，從經濟學的角度講，拆遷過程將更加地有效率。從大的方面講，城市的發展和人民利益的維護都是很重要的，犧牲任何一方面都是不可取的，有了維護拆遷當事人利益的《指導意見》，城市的發展和群眾利益的保護也會協調起來。

　　《指導意見》應與《估價規范》配套使用

　　郜：關于城市房屋拆遷，《中華人民共和國城市房地產管理法》（簡稱《管理法》下同）、《管理條例》和國家標準《房地產估價規范》（簡稱《估價規范》下同）等已經有了相關的規定，此次建設部的《指導意見》也是根據它們制定的，它們之間有什么關系？

　　樓博士：《管理法》是全國人大常委會通過的法律，在這幾部法律文件中處于最高的法律地位，它在其３２、３３條對價格評估問題作出了規定，但是比較原則。《管理條例》的２３、２４條對拆遷估價也有規定，但主要是授權地方政府進行立法。《估價規范》為拆遷估價制定了技術性的標準，《指導意見》是關于拆遷估價的專門法律規范。后兩者應該在前兩者原則規定的指導下配合使用。

　　郜：《指導意見》的最后一條規定：“此前已頒發房屋拆遷許可證的拆遷項目，其拆遷估價不適用本意見”，那么，此前的估價糾紛如何處理？

　　樓博士：根據國務院《管理條例》２４條的規定，省級人民政府都對拆遷估價規定有相關的辦法，此前的糾紛應該依據這些辦法進行處理。但是，這里有個問題應該注意，從法理上講，建設部的這個《指導意見》的發布和生效，并不意味著原來各個省級人民政府估價規定的失效。因為，根據《立法法》，建設部的部門規章和省級人民政府的地方法規有相同的法律效力，而《指導意見》又沒有規定其將取代省級人民政府的規定，所以，現實中如何處理兩者的關系，還是個問題。#p#分頁標題#e#

　　政府的行為要中立透明

　　郜：城市房屋的拆遷涉及的問題很多，也很復雜，為了規范拆遷行為，我們在立法和執法上還應該采取哪些舉措？

　　樓博士：建設部《指導意見》的出臺，對于規范城市房屋拆遷秩序，維護拆遷當事人的利益，促進城市的發展意義重大。但是，目前的城市房屋拆遷還有許多問題有待解決，比較突出的就是：在房屋拆遷過程中，政府和拆遷人，行政行為和商業行為經常交織在一起，其中的關系很難理順，以致于被拆遷人在覺得自己的利益受損時，總會認為政府是在偏袒拆遷人。這非但不利于政府職能的發揮，也有害于政府在人民中的形象。

　　我想，關于政府、當事人之間的關系，可以這樣處理：房屋拆遷有兩種原因，一種是出于社會公益，如道路建設、國家安全等，另一種是商業目的，如建商場、房地產開發等。前一種房屋拆遷，應該屬于政府行為，政府可以通過征用的方式從被拆遷人手中取得土地使用權，然后進行公益性的建設和開發。后一種房屋拆遷比較復雜，政府、當事人的關系可以通過三種方式理順，其一，政府介入其中，政府從被拆遷人手中取得土地使用權，然后通過招標的方式將土地使用權出讓給開發商，不過，這會導致政府職能的增加，不利于政府的精簡。其二，政府超然物外，開發商先通過協議取得被拆遷人的土地使用權，然后，政府才給開發商頒發國有土地使用權證、房屋拆遷許可證，允許其進行商業開發和建設。但是，目前，在政府不介入的條件下，拆遷雙方當事人自行達成協議還比較困難。其三，作為折中，政府可以介入房屋拆遷過程，在給開發商頒發土地使用權證之前，政府應該自己或要求開發商與被拆遷人進行協商、溝通，就安置補償達成協議，不能先發土地使用權證甚至先發房屋拆遷許可證，再和被拆遷人協調、溝通，否則，一些開發商一旦取得了政府頒發的證明就野蠻拆遷，對被拆遷人的利益不管不顧；另外，在這個過程中，政府必須保證自己行為的中立和透明。

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