立法是對國家權力與公民權利的第一次分配，是社會公正之源。然而，部門利益的存在以及大量法律是部門起草的現狀，使得公共權力在立法的過程中被部門化，部門的權力被利益化，部門的利益被合法化。這，極大地損害了國家法制的統一和廣大公民的權利，被戲稱為“統一的中國，割據的法律”。

??????????????????? 部門利益法制化亂象

? 　　近20年來，在人大通過的法律中，由國務院各相關部門提交的法律提案占總量的75%至85%。一些立法遇到棘手的或敏感的問題，也授權“國務院另行規定”，進而授權部門進行法律條文的細化和解釋。還有大量由行政部門制定的行政法規、部門規章，同樣具有法律約束力。

? 　　“屁股指揮腦袋”，部門一旦掌握了立法資源，就難保不為自己爭權力、爭利益：努力鞏固、爭取有利職權(如審批、許可、收費、處罰等)，冷淡無利或少利職權，往往規定公民禁止性規范多，而對自己責任規范予以規避和淡化。

? 　　業內人士透露，在起草、論證、審議治安處罰法草案的過程中，公安部一直試圖將警察權力擴大，于是就有了草案中的留置時間和拘留期限延長、處罰范圍擴大、警察權力延伸等內容，使得一部以維護社會治安、保障人權、限制警察權力為基本任務的人權法律，異化成了強化警察權力、限制公民自由的管制法。如果不是后來專家學者和全國人大常委會有關人員力陳警察濫權的害處并堅決反對，很多有利警察卻不利人權的條款就會成為正式法律條文。

? 　　醫療事故處理條例當初是由衛生部起草的，其中對醫患糾紛的處理，明顯偏袒醫療單位，甚至于有些部分與民法通則的規定相抵觸。……

? 　　類似的例子不勝枚舉：在鐵路法、民航法、預算法、藥品監督和管理法、衛生防疫條例、勞動教養條例、刑事訴訟法、電信條例、電力法等法律法規文本中，能夠清晰地看到鐵道部、民航總局、財政部、衛生部、公安部等部門的利益影子，有的甚至就是赤裸裸的部門利益維護條款。

? 　　國家立法尚且如此，那些部門規章就更加肆無忌憚了。《火車與其他車輛碰撞和鐵路路外人員傷亡事故處理暫行規定》規定：“鐵路部門酌情給予事故傷亡人員的是，一次性救濟費50至150元，或者80至150元火葬費或埋葬費。”“受害者家屬因處理后事產生的生活費，可由其單位補償糧票。”隨著時代的進步，這一“規定”之荒唐越發彰顯。然而就是這樣荒謬的規定，竟然暫行了28年，直到2007年才被新法所取代。而即使是這個新法的出臺，同樣是喝彩聲寡，質疑者眾，因為它同樣體現了鐵老大的強悍霸權。

? 　　而如果某個法律牽涉多個部門的利益或者削弱某個部門的利益，那么，它的命運很可能就是難產：因為反壟斷執法機構擁有很大權力，放到哪個部門，就意味著這個部門權力的強化，于是各個部門激烈爭奪，難以達成共識，中國的反壟斷法用了13年才艱難出臺；因為牽涉到公路、能源、交通等多個行政部門，利益關系太過復雜，燃油稅征收“擇機”長達10年之久仍未擇到時機；在歷經了長達27年的一輪又一輪的調研論證、征求意見后，被全國人大認定為“條件成熟時安排審議”的電信法，出臺前景至今仍不見明朗。

? 　　除了侵占公民的權利，部門立法還將本屬多個部門分權管轄的事項據為己管，侵占其他相關部門的權力，造成同一位階的行政法規和規章之間、不同位階的行政法規和規章之間存在許多矛盾和沖突，司法主體和守法主體無所適從，部門則你管你的，我管我的，有利的爭著管，無利的都不管。

? 　　東北某地交警與農機部門爆發的農用車管理之爭，堪稱一個經典案例。當時，交警部門下發通知，要求各地發現懸掛農機部門核發的農用運輸車號牌上路者，一律查扣，有的按無證駕車予以處罰，還強行為數千名駕駛員重新落籍、辦證，每人收1000多元。兩家都拿出了有關部委的相關法規條例。 #p#分頁標題#e#

? 　　而對于像民法典這樣事關每一個公民的切身利益，且為現代市民社會之必須的法律，也遲遲難以出臺。業內人士分析認為，其中一個重要原因是，它們與任何部門、集團的利益沒有直接的聯系，也不會產生權力的賦予或分配，因而其迫切性似乎也就顯得不那么重要了。

??????????????????? 不能再搞部門法律體系

? 　　部門利益法制化的危害是極其嚴重的。正如有論者指出的，這種丑陋的現象，就是一種赤裸裸的搶劫，是一種打著法律與法制的“旗號”，明目張膽的搶劫。它以“法律的名義”粗暴地從百姓口中奪食，肥的卻是某些權力部門及其豢養的壟斷性利益集團。

? 　　更嚴重的是，它有損國家法律體系的有機統一和權威；使得法律不再是公共利益的守護神，反而充當部門權力利益無限擴張的幫兇，而部門權力缺乏制約與監督，必為腐敗提供賴以滋生的溫床；嚴重損害了法規的公正性與純潔性，使得部門“有法可依”地“依法行政”，公共利益、個人利益卻適得其反地受到嚴重損害；部門之間爭權、爭利，形不成管理的合力，市場被人為地肢解，不利于建立統一的社會主義市場經濟秩序；部門之間爭權不讓，難以協調，或久調不決，貽誤了立法的時機，從而降低了立法效率。

? 　　早在2000年10月，九屆全國人大常委會委員王明時就提醒常委會在審議法律草案中，對部門所要的權力應予以特別注意。他認為，通過權力獲取的部門利益，看起來符合國家的政策和法律，但發展下去將使人民對立法本身產生懷疑，對維護社會穩定、促進社會發展的制度性因素產生不信任。這種危害是潛移默化的，也是巨大的。

? 　　而且，負責起草行政法規、制定部門規章的主管部門，通常與部分管理對象如國有壟斷性企業之間，有比較密切的關系，甚至存在著直接利益關系。這樣，行政立法過程很容易被強勢利益集團所影響。王明時指出，有的企業近幾年的一些行為明顯是利用權力通過壟斷經營滿足部門利益，損害了消費者的利益。更令人憂慮的是，阻礙了我國有關產業的長遠發展。

? 　　2006年3月，十屆全國人大代表、廣東省省人大常委會副主任鐘啟權也曾在全國人大會議期間，批評“政府部門立法謀私”現象，稱其“只有權力沒有責任”。

? 　　值得慶幸的是，這一問題已經得到最高立法機關的重視。在前不久的講話中，全國人大常委會委員長吳邦國明確表示：“目前，以憲法為核心，以法律為主干，包括行政法規、地方性法規等規范性文件在內的，由七個法律部門、三個層次法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經基本形成，國家經濟、政治、文化、社會生活的各個方面基本做到有法可依。不能在國家法律體系之下或以外，再搞自己部門或專門委員會的‘法律體系’。”

? 　　這意味著，最高立法機關不允許部門利益法制化，不允許沒有立法權的部門立法或者被授權的立法機關超越授權范圍進行立法。這將從實體上和程序上保證我國立法的統一性，從而保證中國特色社會主義法律體系的權威性。

? 　　全國人大常委會法工委副主任信春鷹說，針對立法過程中部門求得部門利益最大化的沖動，全國人大有關部門計劃形成一些有效防止的體系。

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????????????????????? 首次立法聽證

? 　　1999年9月，廣東省人大常委會就《廣東省建設工程招標投標管理條例（修訂草案）》首次公開舉行立法聽證會。這一創舉，被稱為“立法民主化、公開化的一個里程碑”。2005年，全國人大常委會在個人所得稅法修改過程中，首次采用了這種方式。#p#分頁標題#e#

? 　　2002年，北京市行政法制研究中心就通過公開招標的方式，向社會征求法制研究課題，形成名噪一時的“立法招投標”。雖然其招標內容僅是課題內容，但這種方式卻開始在全國范圍內流傳。

??????????????? 法律不應是部門擴權爭利的工具

?? 　市場經濟帶來的一個必然結果，是社會多元化和利益格局多元化，其必然又帶來中國立法進程中越來越多的利益博弈。這是必須正視的現實。在這樣的背景下，如何保持法規公正、集中地體現大多數人的意志，遏制國家權力部門化、部門權力利益化、部門利益法律化，就成為值得關注的問題。

??????????????????????? 立法民主化

? 　立法法第五條規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”專家認為，只有建立民主立法制度，在立法的各個環節充分發揚民主，聽取社會各界的意見，集中眾人的智慧，才能防止立法的部門利益傾向，保證法律法規制定的良好，實現良法之治。

? 　草案是立法機關和立法參與者論證和審議的基礎，立法的起草工作實際上決定了整部法律的走向，也為整部法律定下了基本格調。有關利益也只有在這個環節才能大規模、系統性地堂皇進入。

? 　“應拓寬立法起草渠道，建立起草回避制度。”全國政協常委、農工黨中央副主席陳勛儒說：“凡與所制定的行政法規、規章有直接利益關系的行政部門均不得參與該行政立法的起草工作。這是中立性這一最低限度的正當程序要求在行政立法中的具體體現。”

? 　中央民族大學法學院教授熊文釗也明確提出，要革除部門自己起草立法的權力。他介紹，根據他的經驗，雖然現在部門立法也大多邀請專家，但行政力量要遠遠超過專家的意見和建議。因此他認為，法律的制定、修改應在人大的主導下招標，由專家學者參與，吸收部門的人參加。

? 　專家們認為，這并不意味著有利害關系的部門可以置之不理，而要發揮其熟悉業務的優勢，對法規案的起草予以積極配合，如提供真實資料、對法規起草機構提出的有關疑難問題予以答復等等。

? 　在法律審議階段，應將法律草案發送各有關單位、各地和有關科研院所、專家學者或者召開各種座談會征求意見，并向社會公布，向全民征求意見。有重大分歧的規定，應舉行論證會等聽取不同意見。同時，還應通過建立健全吸納公民意見的程序和制度，對于人民群眾和代表的意見，不但要廣泛地“聽”，更要認真地“取”，使利益關系各方的意見在立法的過程中發揮應有的作用。

? 　“公開是溝通的途徑，是參與的前提，是監督的方式。”陳勛儒認為，立法的每一階段和步驟都應以相對人和社會公眾看得見的方式進行。公開的內容應當是全方位的：除了將法規草案公開外，還應將立法文檔公開，即將有關立法草案說明及為立法目的而搜集的背景資料、審議草案的會議記錄等公之于眾，審議的過程也可以通過會議旁聽、媒體報道、查閱、網絡直播等方式公開，使民眾得以了解立法工作的動態和內容，洞察其中可能隱藏的部門利益。

?????????????????????? 斬斷部門的利益

? 　“建立收支兩條線制度，讓部門在執法過程中無法牟取利益，他還有必要費盡心機地在立法中擴權爭利嗎？”國家行政學院法學部主任、博士生導師、全國人大內務司法委員會委員應松年提出了這樣釜底抽薪的建議。#p#分頁標題#e#

? 　應松年介紹說，收支兩條線制度早在行政處罰法中就規定了，但至今沒有得到嚴格執行。一些地方執行了，但會按比例返回，這實際上是在繼續縱容行政機關多罰多收。

? 　“地方的理由是，嚴格執行收支兩條線制度會影響行政機關執法的積極性，這只是托辭。”應松年說，依法行政，是行政機關的職責，不履行，要承擔法律責任。“許多國家都嚴格實行收支兩條線，也沒見執法積極性不高嘛。”

? 　事實上，這并不是很難的事。應松年曾隨全國人大內務司法委員會的領導到重慶調查時司法機關收支兩條線的執行情況，他盛贊說：“重慶司法機關做得很不錯。這給了我信心。這個事情不是做不到，關鍵是不留余地地在全國推廣。當然前提是，財政撥款應充足。但讓其自己解決行政費用或返還罰沒收入充行政費用，與一次性財政撥款不是一回事嗎？前一種情況只會使國家浪費更多，得不償失。”

? 　應松年強調說，建設社會主義法治國家，行政立法必須樹立“制約權力”的觀念，立法的目的不僅僅是為了“管理”，而是限制權力的濫用、規范權力的行使、保障公民的權利。這樣，才能促使政府不再把自己手里的職權看作是絕對的命令和強制，而是為公眾服務的職責。

????????????????? 建立對法規規章的審查制度

? 　根據立法法的規定，行政法規要向全國人大常委會備案，地方性法規要向全國人大常委會和國務院備案，規章要向國務院備案。全國人大常委會有權撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規和地方性法規，國務院有權改變或者撤銷不適當的規章。可這種備案審查制度形同虛設，這不禁讓公眾質疑。

? 　陳勛儒認為，今后，全國人大及其常委會在法律體系形成、完善過程中，要進一步發揮主導作用，充分發揮立法中的監督作用，強化備案審查制度。由全國人大常委會法制工作機構對提交的行政法規、規章作實質性和程序性審查，如果發現問題，應提交人大常委會進行審議，決定是否撤銷。

? 　陳勛儒還建議，修改行政訴訟法，將抽象行政行為納入行政訴訟范圍，建立對行政法規、規章的司法審查機制。

? 　陳勛儒介紹說，目前，我國行政訴訟法只允許相對人對具體行政行為提出行政訴訟，而不能對抽象行政行為提起。實際上，抽象行政行為（即制定規范性行政文件）如果不當，造成的社會危害要遠遠大于具體行政行為。因此，賦予相對人對行政立法這樣的抽象行政行為有提起訴訟的權利，賦予司法機關對抽象行政行為的司法審查權，是十分必要的。同時，司法審查抽象行政行為，也是WTO具體協議的要求，符合行政法制建設的發展趨勢。

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