各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構(gòu)：

　　為盡快改善草原生態(tài)環(huán)境，促進草原生態(tài)良性循環(huán)，維護國家生態(tài)安全，實現(xiàn)經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，現(xiàn)就加強草原保護與建設提出以下意見：

　　一、充分認識加強草原保護與建設的重要性和緊迫性

　　（一）草原在國民經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境中具有重要的地位和作用。我國草原面積大，主要分布在祖國邊疆。草原是少數(shù)民族的主要聚居區(qū)，是牧民賴以生存的基本生產(chǎn)資料，是西、北部干旱地區(qū)維護生態(tài)平衡的主要植被，草原畜牧業(yè)是牧區(qū)經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)。加強草原保護與建設，對于促進少數(shù)民族地區(qū)團結(jié)，保持邊疆安定和社會穩(wěn)定，維護生態(tài)安全，加快牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，提高廣大牧民生活水平，都具有重大意義。

　　（二）加強草原保護與建設刻不容緩。目前，我國90％的可利用天然草原不同程度地退化，每年還以200萬公頃的速度遞增，草原過牧的趨勢沒有根本改變，亂采濫挖等破壞草原的現(xiàn)象時有發(fā)生，荒漠化面積不斷增加。草原生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，不僅制約著草原畜牧業(yè)發(fā)展，影響農(nóng)牧民收入增加，而且直接威脅到國家生態(tài)安全，草原保護與建設亟待加強。要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、分類指導、突出重點、保護優(yōu)先、加強建設、可持續(xù)利用的總體要求，采取有效措施遏制草原退化趨勢，提高草原生產(chǎn)能力，促進草原可持續(xù)利用。經(jīng)過一個階段的努力，實現(xiàn)草原生態(tài)良性循環(huán)，促進經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　二、建立和完善草原保護制度

　　（一）建立基本草地保護制度。建立基本草地保護制度，把人工草地、改良草地、重要放牧場、割草地及草地自然保護區(qū)等具有特殊生態(tài)作用的草地，劃定為基本草地，實行嚴格的保護制度。任何單位和個人不得擅自征用、占用基本草地或改變其用途。縣級以上地方人民政府要切實履行職責，做好本行政區(qū)域內(nèi)基本草地的劃定、保護和監(jiān)督管理工作。實施基本草地保護制度的辦法，由國務院有關(guān)部門抓緊制定。

　　（二）實行草畜平衡制度。根據(jù)區(qū)域內(nèi)草原在一定時期提供的飼草飼料量，確定牲畜飼養(yǎng)量，實行草畜平衡。農(nóng)業(yè)部要盡快制定草原載畜量標準和草畜平衡管理辦法，加強對草畜平衡工作的指導和監(jiān)督檢查。省級畜牧業(yè)行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)草畜平衡的組織落實和技術(shù)指導工作。縣級畜牧業(yè)行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)草畜平衡的具體管理工作，定期核定草原載畜量。地方各級人民政府要加強宣傳，增強農(nóng)牧民的生態(tài)保護意識，鼓勵農(nóng)牧民積極發(fā)展飼草飼料生產(chǎn)，改良牲畜品種，控制草原牲畜放養(yǎng)數(shù)量，逐步解決草原超載過牧問題，實現(xiàn)草畜動態(tài)平衡。

　　（三）推行劃區(qū)輪牧、休牧和禁牧制度。為合理有效利用草原，在牧區(qū)推行草原劃區(qū)輪牧；為保護牧草正常生長和繁殖，在春季牧草返青期和秋季牧草結(jié)實期實行季節(jié)性休牧；為恢復草原植被，在生態(tài)脆弱區(qū)和草原退化嚴重的地區(qū)實行圍封禁牧。各地要積極引導，有計劃、分步驟地組織實施劃區(qū)輪牧、休牧和禁牧工作。地方各級畜牧業(yè)行政主管部門要從實際出發(fā)，因地制宜，制定切實可行的劃區(qū)輪牧、休牧和禁牧方案。

　　三、穩(wěn)定和提高草原生產(chǎn)能力；

　　（一）加強以圍欄和牧區(qū)水利為重點的草原基礎設施建設。突出抓好草原圍欄、牧區(qū)水利、牲畜棚圈、飼草飼料儲備等基礎設施建設，合理開發(fā)和利用水資源，加強飼草飼料基地、人工草地、改良草地建設，增強牧草供給能力。

　　（二）加快退化草原治理。縣級以上各級地方人民政府應按照因地制宜、標本兼治的原則，采取生物、工程和農(nóng)藝等措施加快退化草原治理。國家鼓勵單位和個人治理退化草原。當前要突出抓好西部地區(qū)退化草原的治理，逐步恢復草原生態(tài)功能和生產(chǎn)能力。

　　（三）提高防災減災能力。堅持“預防為主、防治結(jié)合”的方針，做好草原防災減災工作。地方各級人民政府要認真貫徹落實《中華人民共和國草原防火條例》，加強草原火災的預防和撲救工作，改善防撲火手段；要組織劃定草原防火責任區(qū)，確定草原防火責任單位，建立草原防火責任制度；重點草原防火區(qū)的草原防火工作，實行有關(guān)地方人民政府行政領(lǐng)導負責制和部門、單位領(lǐng)導負責制。要加大草原鼠蟲害防治力度，加強鼠蟲害預測預報，制定鼠蟲害防治預案，采取生物、物理、化學等綜合防治措施，減輕草原鼠蟲危害。要突出運用生物防治技術(shù)，防止草原環(huán)境污染，維護生態(tài)平衡。

　　四、實施已墾草原退耕還草

　　（一）明確退耕還蘋范圍和重點區(qū)域。對有利于改善生態(tài)環(huán)境的、水土流失嚴重的、有沙化趨勢的已墾草原，實行退耕還草。近期要把退耕還草重點放在江河源區(qū)、風沙源區(qū)、農(nóng)牧交錯帶和對生態(tài)有重大影響的地區(qū)。要堅持生態(tài)效益優(yōu)先，兼顧農(nóng)牧民生產(chǎn)生活及地方經(jīng)濟發(fā)展，加快推進退耕還草工作。

　　（二）完善和落實退耕還草的各項政策措施。國家向退耕還草的農(nóng)牧民提供糧食、現(xiàn)金、草種費補助。根據(jù)國家退耕還林還草有關(guān)政策措施，國務院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室要會同農(nóng)業(yè)部、國家計委、財政部、糧食局等有關(guān)部門制定已墾草原退耕還草的具體實施意見。各有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市要組織項目縣編制已墾草原退耕還草工程實施方案，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)作業(yè)設計，把工程任務落實到田頭地塊，落實到農(nóng)戶。地方各級畜牧業(yè)行政主管部門要加強草種基地建設，保證優(yōu)良草種供應；搞好技術(shù)指導和服務，提高退耕還草工程質(zhì)量。退耕還草任務完成后，由縣級以上畜牧業(yè)行政主管部門核實登記，依法履行土地用途變更手續(xù)，由縣級以上人民政府發(fā)放草原使用權(quán)證。

　　五、轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)經(jīng)營方式

　　（一）積極推行舍飼圈養(yǎng)方式。在草原禁牧、休牧、輪牧區(qū)，要逐步改變依賴天然草原放牧的生產(chǎn)方式，大力推行舍飼圈養(yǎng)方式，積極建設高產(chǎn)人工草地和飼草飼料基地，增加飼草飼料產(chǎn)量。國家對實行舍飼圈養(yǎng)給予糧食和資金補助，具體補助標準和辦法由農(nóng)業(yè)部會同財政部等有關(guān)部門另行制定。

　　（二）調(diào)整優(yōu)化區(qū)域布局。按照因地制宜，發(fā)揮比較優(yōu)勢的原則，調(diào)整和優(yōu)化草原畜牧業(yè)區(qū)域布局，逐步形成牧區(qū)繁育，農(nóng)區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)育肥的生產(chǎn)格局。牧區(qū)要突出對草原的保護，科學合理地控制載畜數(shù)量，加強天然草原和牲畜品種改良，提高牲畜的出欄率和商品率。半農(nóng)半牧區(qū)要大力發(fā)展人工種草，實行草田輪作，推廣秸稈養(yǎng)畜過腹還田技術(shù)。

　　六、推進草原保護與建設科技進步

　　（一）加強草原科學技術(shù)研究和開發(fā)。加強草原退化機理、生態(tài)演替規(guī)律等基礎理論研究，加強草原生態(tài)系統(tǒng)恢復與重建的宏觀調(diào)控技術(shù)、優(yōu)質(zhì)抗逆牧草品種選育等關(guān)鍵技術(shù)的研究和開發(fā)。對草種生產(chǎn)、天然草原植被恢復、人工草地建設、草產(chǎn)品加工、鼠蟲害生物防治等草原保護與建設具有重大影響的關(guān)鍵技術(shù)，各級畜牧業(yè)行政主管部門和科技部門要集中力量進行科技攻關(guān)。各地要重視生物技術(shù)、遙感及現(xiàn)代信息技術(shù)等在草原保護與建設中的應用。

　　（二）加快引進草原新技術(shù)和牧草新品種。科研單位要轉(zhuǎn)變觀念，加強技術(shù)引進與交流。當前要重點引進抗旱、耐寒牧草新品種，加強草種繁育、草原生態(tài)保護、草種和草產(chǎn)品加工等先進技術(shù)的引進工作。

　　（三）加大草原適用技術(shù)推廣力度。加強草原技術(shù)推廣隊伍建設，改善服務手段，增強服務能力。加快退化草原植被恢復、高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)人工草地建設、生物治蟲滅鼠等適用技術(shù)的推廣。抓緊建立一批草原生態(tài)保護建設科技示范場，促進草原科研成果盡快轉(zhuǎn)化。各地有關(guān)部門要加強對農(nóng)牧民的技術(shù)培訓。

　　七、增加草原保護與建設投入

　　（一）科學制定規(guī)劃，嚴格組織實施。縣級以上地方人民政府依據(jù)上一級草原保護與建設規(guī)劃，結(jié)合本地實際情況，編制本行政區(qū)域內(nèi)的草原生態(tài)保護與建設規(guī)劃。經(jīng)同級人民政府批準后，嚴格組織實施。草原生態(tài)保護建設規(guī)劃應當與土地利用總體規(guī)劃、已墾草原退耕還草規(guī)劃、防沙治沙規(guī)劃相銜接，與牧區(qū)水利規(guī)劃、水土保持規(guī)劃、林業(yè)長遠發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

　　（二）廣辟資金來源，增加草原投入。地方各級人民政府要將草原保護與建設納入當?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展計劃。中央和地方財政要加大對草原保護與建設的投入，國有商業(yè)銀行應增加牧草產(chǎn)業(yè)化等方面的信貸投人。同時，積極引導社會資金，擴大利用外資規(guī)模，拓寬籌資渠道，增加草原保護與建設投入。

　　（三）突出建設重點，提高投資效益。國家保護與建設草原的投入，主要用于天然草原恢復與建設、退化草原治理、生態(tài)脆弱區(qū)退牧封育、已墾草原退耕還草等工程建設。要強化工程質(zhì)量管理，提高資金使用效益。當前，國務院有關(guān)部門要總結(jié)天然草原恢復與建設經(jīng)驗，協(xié)同配合，重點推進天然草原的恢復與建設。

　　八、強化草原監(jiān)督管理和監(jiān)測預警工作

　　（一）依法加強草原監(jiān)督管理工作。各地要認真貫徹落實《中華人民共和國草原法》，依法加強草原監(jiān)督管理工作。草原監(jiān)督管理部門要切實履行職責，做好草原法律法規(guī)宣傳和草原執(zhí)法工作。當前要重點查處亂開濫墾、亂采濫挖等人為破壞草原的案件，禁止采集和銷售發(fā)菜，嚴格對甘草、麻黃草等野生植物的采集管理。

　　（二）加強草原監(jiān)督管理隊伍建設。草原監(jiān)督管理部門是各級人民政府依法保護草原的主要力量。要健全草原監(jiān)督管理機構(gòu)，完善草原監(jiān)督管理手段。草原監(jiān)督管理部門要加強自身隊伍建設，提高人員素質(zhì)和執(zhí)法水平。

　　（三）認真做好草原生態(tài)監(jiān)測預警工作。草原生態(tài)監(jiān)測是草原保護的基礎。地方各級農(nóng)牧業(yè)行政主管部門要抓緊建立和完善草原生態(tài)監(jiān)測預警體系，重點做好草原面積、生產(chǎn)能力、生態(tài)環(huán)境狀況、草原生物災害，以及草原保護與建設效益等方面的監(jiān)測工作。

　　九、加強對草原保護與建設工作的領(lǐng)導

　　地方各級人民政府要把草原保護與建設工作納入重要議事日程，重點牧區(qū)省級人民政府要對草原保護與建設工作負總責，并實行市（地）、縣（市）政府目標責任制。同時，要按照長期、到戶的原則，進一步推行草原家庭承包制，落實草原生產(chǎn)經(jīng)營、保護與建設的責任，調(diào)動農(nóng)牧民保護和建設草原的積極性。各有關(guān)部門要密切配合，做好草原保護與建設的各項配套工作。地方各級畜牧業(yè)行政主管部門要做好具體組織工作，保證草原保護與建設工作順利開展。

　　國務院
二00二年九月十六日