王利明

2004年現行憲法第四次修改之后，其第13條第3款明確規定了國家對農村集體土地的征收征用和對公民的私有財產的征收征用，都必須是為了“公共利益的需要”。但憲法對公共利益的 概念并沒有作出界定。在物權法起草過程中，就物權法是否應當界定公共利益的概念，產生了激烈的爭議。許多學者認為，鑒于一些地方政府以公共利益的名義濫用行政權力，非法征地拆遷，侵害了公民的財產權利，引發了一些社會矛盾，所以，物權法草案有必要對“公共利益”的概念作出明確界定，以充分保護公民私有財產權。此種看法不無道理。但我們認為，在物權法中界定公共利益的概念是十分困難的，僅僅寄望于通過物權法對公共利益概念的界定，來解決征收中存在的問題，是物權法所不能承受之重。
　　所謂公共利益，是指不特定的社會成員所享有的利益。我國有關立法曾涉及公共利益的范圍，例如土地管理法第54條規定，基于國家機關用地、軍事用地、城市基礎設施用地和公益事業、國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地等目的，可以劃撥的方式無償獲得建設用地，該條實際上以列舉的方式規定了公共利益的范圍。但現行立法并沒有對“公共利益”概念作出明確的定義。從各國立法規定來看，基本上都沒有對公共利益進行精確的定義，而只是采取了抽象概括式的方式來規定。究其原因乃是不得已而采取的方式。因為公共利益的最大特點在于，它是一個與誠實信用、公序良俗概念相類似的框架性概念，具有高度的抽象性和概括性。正因為如此，執法者在行使公權力的過程中，能夠根據社會生活發展和變化的情況來維護某一種具體的公共利益，實現社會實質的公平和正義。此外，正是由于這種抽象性和概括性，通過公共利益條款能夠賦予法官一定的自由裁量權，公平地處理案件，克服成文法所可能具有的滯后性。
　　公共利益所包括的范圍是非常寬泛的，它既可能是經濟利益，也可能是包括教育、衛生、環境等各個方面的利益。由于公共利益概念的寬泛性，因此對公共利益概念可以在一定程度上類型化，但無法窮盡其內容。一些學者將公共利益類型化為國家主權利益、國家利益、交易安全、消費者利益等等，但無論進行何種程度的列舉，公共利益的內涵與外延都是無法列舉窮盡的。尤其應當看到，公共利益本身是一個開放的、發展的概念，具有不可窮盡性，也就是說公共利益類型繁多，常常與國家政策和不同時期的社會需要具有非常密切的聯系，且隨著社會的發展而不斷發展。例如，在有些國家，過去不承認消費者利益為公共利益，但現在隨著對消費者利益保護的加強，也逐漸對此予以承認。由于公共利益的寬泛性，導致了公共利益還具有多層次性與多樣性的特點，例如，國防利益和市政建設的利益是不同層次的公共利益，從而對其保護的力度也不同。對公共利益的層次性可以在學理上進行準確的表述，執法者也可以在實踐中根據一定的標準進行認定，但是在物權法的法條中對此進行準確表述是非常困難的。
　　公共利益的概念具有一定意義上的主觀性。人們在判斷某一個具體的征收征用行為是否符合公共利益的時候，可能存在不同的價值判斷標準，會形成不同的認識。例如，拆除一片小區的住房進行舊城改造，對此有人會認為這是符合公共利益的，因為這能夠整治市容，改善城市環境。也有人認為保留舊房可以保留本地傳統和歷史文化，而這也是符合公共利益的。由此可以看出，對公共利益的看法確實會因人而異。究竟可以具體化為哪些利益，這本身就是一個法律上難以解決的課題。事實上，不論對公共利益怎樣進行分類，都不能通過列舉完全準確界定公共利益的內涵。有人建議，是否可以在物權法中通過列舉各種事業或者活動來鑒定公共利益，例如可以規定文化、教育、衛生、基礎設施建設等屬于公共利益的范圍。但這些事業也可以由私人來承擔，而私人在從事這些活動的時候也并非不追求任何商業利益。所以通過簡單列舉的方式是無法界定公共利益的內涵的。反過來說，即使在一個小區進行房地產開發，如果其中建設了學校、醫院，即使其主要是服務于小區，但其也使不特定的人分享了教育、衛生等方面的利益，因而在一定程度上也體現了社會公共利益。
　　所以，我們不贊成在物權法中對公共利益進行正面的具體界定。有學者建議采用反面排除的辦法來界定公共利益，其認為，在界定“社會公共利益”的概念時，將商業利益從公共利益中予以排除，從而從反面來界定公共利益的內涵。我們認為，此種方法較之于正面界定公共利益的辦法具有可操作性，但是要在物權法上作出這種排除也是非常困難的。從各國立法發展的情況來看，過去公共利益的內涵是比較狹小的，商業利益是不包含在公共利益之中的。但是現在許多案件反映出來的情況是，公共利益的內涵在不斷擴大，甚至包含了商業利益。例如，在美國“凱洛訴新倫敦市案”中，聯邦最高法院認為，建造一個制藥廠可以增加當地的就業和稅收，因而也體現了公共利益。如果我們在物權法中作出簡單的排除，不僅不符合國外立法發展的趨勢，也會在一定程度上對經濟的發展造成一定的負面影響，從而不符合物權立法的目的。
　　我們建議，我國物權法草案中仍然應該維持憲法關于公共利益的抽象的表述，不必從正面界定和反面排除的方法來對公共利益的內涵加以規定。不過，物權法草案應該通過規定一些必要的程序與制度防止公共利益的濫用。具體來說，一是，對征收征用的條件和程序要作嚴格的界定。在國外一些國家在決定征收時，要求依據一定的法定和民主的程序決定符合公共利益，應當進行征收征用，不能僅僅由政府單方面確定，例如，有一些國家，要求就是否符合公共利益的問題應當由議會來投票決定。我們建議，物權法通過以后，相關的法律可以對一些重要的、關系到人民群眾重大利益的財產實行征收，應當由縣級以上人民代表大會決定是否符合公共利益。此外，在征收過程中，政府必須遵循公開的程序。尤其是要召開聽證會，保證公眾的知情權。如果因為公共利益而產生糾紛，應當明確規定當事人可以向法院進行司法審查或補救。二是，物權法應當對征收征用的補償標準作出詳細的規定。從實踐來看，大量有關征收征用的糾紛并非因是否需要征收而引發，而主要是因為補償的不合理、不到位所引起的。例如一些地方征用農民的土地，由于補償標準很低，政府在拿到土地之后，高價出讓給開發商，確實在一定程度上損害了農民的利益，由此而引發了不少糾紛。我們建議物權法草案應當規定合理的補償標準，從而為各個單行的法規與規章規定具體的補償規則提供依據。畢竟物權法是調整財產關系的基本法，各個單行的法規與規章應該依據物權法所確定的標準來制定實施細則。這樣做還具有另外一個重要意義，這就是對征收征用人在補償不合理的情況下提供法律上救濟。從中國的實際情況來看，如果我國單行法規與規章規定的補償標準不合理，按照該標準補償之后，被征收人不滿意，要在法院尋求司法救濟是非常困難的，因為法院并不具有審查行政法規、規章是否有效的權力。但如果物權法規定了合理的補償標準，法院則可以直接適用物權法所確定的補償標準來確定補償數額，從而使被征收人得到救濟。這樣既能夠有效地保護公民的私人財產權，也能夠較好地協調公共利益與私人利益之間的關系，防止征收權的濫用。
　　作者系中國人民大學法學院院長、教授

（責任編輯：秦靜）

來源：http://www.legaldaily.com.cn/misc/2006-10/21/content_435619.htm