農(nóng)村外嫁女的土地承包經(jīng)營權以及城郊村組耕地被征后補償款的發(fā)放、安置問題一直成為近期農(nóng)村熱點問題，如何保護農(nóng)村外嫁女的合法權益，如何平衡村民集體成員利益同外嫁女之間的權益平衡分配，實踐中各地做法不一，加之沒有明確的法律規(guī)定，給解決類似問題帶來難度，深受相關人員的普遍關注。具體問題具體分析是處理好農(nóng)村外嫁女同村民集體利益之間矛盾的關鍵。農(nóng)村土地被征后涉及到村民待遇的案件各地判法迥然，我擔任了一起由外嫁多年的婦女又回村主張分取征地補償款案件村委會一方的代理人，參與了一審和二審法庭審理，并通過對全案的調查了解，依據(jù)法律規(guī)定，做了客觀代理意見，此意見的形成發(fā)生在最高院相關司法解釋以前，但是意見的主要觀點同最高院相關司法解釋意見不謀而合，該案原告一方提出撤訴并經(jīng)法院準許。
　　一、案涉村民“成員資格”的確認以及戶口能否成為取得村民待遇的唯一條件問題，同時還存在著農(nóng)村土地承包主體是以戶為單位還是以村民個人為相對方的辯析問題：
　　原告外嫁并移居他鄉(xiāng)多年，其娘家所在的村委會耕地被征，原告認為被告方的耕地被征自己應當同其他村民一樣分得征地補償款，原告方以自己的戶口沒有遷出為由要求分配并安置。村民委員會則認為原告出嫁多年，同村委會之間脫離了生存生活關系，不應當參與分配也不能予以安置，戶口并非取得征地被償款的唯一條件，針對戶口問題而言，根據(jù)戶口管理相關規(guī)定，戶籍只體現(xiàn)人口流動管理法律關系，不能兼顧其他諸如財產(chǎn)權益的方面的內容。外嫁女繼續(xù)享受原戶口所在地村集體經(jīng)濟保護應該具備何種條件，這是本案需要解決的首要問題，不把這個問題處理好，就缺乏法律基礎和客觀基礎。　　
　　這類案件具有特殊性，原告雖然在訴訟理由及請求中提出的主張是要求分給土地，但本質上在于通過要地達到索要征地補償費或以要地的方式達到要款的目的。
當?shù)厝嗣裾疀Q定從被告處征地若干畝，向失地村民發(fā)放了征地補償款并進行了安置，原告采取的方式是不直接要款而是通過主張分地盡而要求分款，不管原告采取的訴訟請求形式如何，從法律上看，原告的要求難以得到支持（最高人民法院立案庭編著的立案疑難問題解答明確：村民以要求分地的方式達到取得征地補償?shù)闹鲝埛ㄔ翰挥枋芾恚４祟惏讣紫壬婕暗酱迕瘛俺蓡T資格”的確認標準及戶口是否成為取得村民待遇的唯一條件問題，同時關系著農(nóng)村土地被征后分配方體是以戶為單位還是以村民個人為相對方的問題。
原告自一九八一年外嫁后，兩輪土地發(fā)包均未在被告處取得承包經(jīng)營資格，不能成為被告方征地后應予安置的人員。征地后應予安置的人口數(shù)由政府主管部門依據(jù)土地管理法第四十七條規(guī)定確定，原告不在被安置范圍。按照原告訴求主張，被告在九七年第二輪土地承包時沒有分給應得土地，經(jīng)原告多年索要也無結果，這樣的理由其實缺乏事實根據(jù)。原告自從一九八一年出嫁定居外地至今，沒有在村內居住，自八一年后原告就沒有承包土地，雖然原告沒有將戶口遷出，但實際上在早年就形成了人戶分離、移居外地、不是被告常住戶的事實，第二輪土地承包時原告不屬于被告所在集體經(jīng)濟組織內的成員，未享有土地承包經(jīng)營權。原告在九七年第二輪土地承包時不具備分地資格，根據(jù)當時的政策，確定承包土地的條件是，除了有農(nóng)村戶口以外，須在本村內有固定住所是常住成員，同村委會形成較為固定的生產(chǎn)生活關系，原告自外嫁后就遷居外地，不是常住戶。按政策規(guī)定，原告應當在嫁入地村農(nóng)村分得土地，由嫁入地優(yōu)先安排。《土地管理法》第十四條二款規(guī)定，在承包期內，對個別承包經(jīng)營者之間的土地進行調整，必須經(jīng)過村民三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，并報人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門，如果多年后再調地給原告勢必造成全村的不穩(wěn)定因素。國務院新近政策規(guī)定，對于外出農(nóng)戶中少數(shù)沒有參加二輪延包、現(xiàn)返鄉(xiāng)要求承包地的，要區(qū)別不同情況，通過民主協(xié)商，妥善處理。原告的情況是外嫁多年，由于原告自己的原因，沒有按戶籍管理規(guī)定及時辦理外遷登記，造成不能分地，原告多年來從沒有提出過此項主張，根據(jù)村內民主議定程序，不在村內居住沒有常住事實的原告不能得地。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，婦女結婚，嫁入方所在地應當按照有關規(guī)定優(yōu)先解決婦女的土地承包經(jīng)營權問題，因此原告的請求沒有依據(jù)。根據(jù)相關政策規(guī)定，農(nóng)村婦女結婚后，若嫁入的男方是農(nóng)村戶口并與男方共同生活在男方居住地的，應當在男方所在地落實土地承包經(jīng)營權，婦女嫁入方所在地的經(jīng)濟組織要優(yōu)先解決土地承包問題。從法定程序上分析，根據(jù)最高院立案工作會議紀要，本案應當由村民委員會集體表決，如當事人對表決不服可由當?shù)厝嗣裾ㄟ^行政方式裁決解決,法院對于征地補償糾紛立案處理不具備條件。
　　
　　二、農(nóng)村外嫁女征地補償款取得權受保護的基本條件應當包括結婚后戶口仍留在村內條件以外，還應當具備是集體經(jīng)濟組織“成員身份”，這里的“村民成員”不是指嚴格意義上的作為農(nóng)村人口的居民，而是指對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織履行應盡義務的成員，同被告之間形成較為固定的法律上的權利義務關系，以及承包經(jīng)營耕地的法律關系，現(xiàn)在原告只就“戶口沒有遷出”一個條件尚不能取得分配補償款權利的。
　　關于戶口政策規(guī)定，嫁給同為農(nóng)民的外嫁女是能夠到丈夫家落戶的，但是部分婦女由于種種原因，在婚后沒有遷出戶口，繼續(xù)留在娘家，鑒于其戶口不遷出的主觀能動性，原則上應當允許村民集體經(jīng)濟組織按照自治原則對其再享受集體經(jīng)濟組織利益作出限制。《國務院關于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》“丙、遷出（包括婚出）：全戶或者個人變動常住所的時候，應由戶主或者本人在遷出以前按照下列規(guī)定辦理：在原鄉(xiāng)、鎮(zhèn)地區(qū)以內變動常住所的，報告鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會，只作住所變更的登記，不辦遷出手續(xù)；遷出原鄉(xiāng)、鎮(zhèn)地區(qū)但不出縣境的，應當向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會領取遷移證，并由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會登入遷出登記冊；遷出縣境的，應當向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會或者由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會介紹到上一級戶口主管機關領取遷移證，并由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會登入遷出登記冊。外出六個月以上的應當辦理遷出手續(xù)。必須經(jīng)區(qū)公所或者縣人民委員會批準；丁、遷入（包括婚入）：全戶或者個人遷到新住地的時候，應由戶主或者本人在到達后五天內報告當?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)以下行政組織的負責人，并且交出遷移證或者繳驗其他證件。當?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會根據(jù)行政組織負責人的報告并審查證件后，登入遷入登記冊。由于離婚、分居、合居、失蹤、尋回、收養(yǎng)、認領、雇工、解雇等原因引起的戶口變動，都應由戶主或者本人報告當?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會，或者報告當?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)以下行政組織的負責人轉報鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會按遷出遷入的規(guī)定，辦理登記或者注銷”。《中華人民共和國戶口登記條例》第六條規(guī)定：公民應當在經(jīng)常居住的地方登記為常住人口，一個公民只能在一個地方登記為常住人口。第十三條規(guī)定：公民遷移，從到達遷入地的時候起，城市在三日以內，農(nóng)村在十日以內，由本人或者戶主持遷移證件向戶口登記機關申報遷入登記，繳銷遷移證件。第十七條規(guī)定：戶口登記的內容需要變更或者更正的時候，由戶主或者本人向戶口登記機關申報；戶口登記機關審查屬實后予以變更或者更正。第十九條規(guī)定：公民因結婚、離婚、收養(yǎng)、認領、分戶、并戶、失蹤、尋回或者其他事由引起戶口變動的時候，由戶主或者本人向戶口登記機關申報變更登記。第二十條　有下列情形之一的，根據(jù)情節(jié)輕重，依法給予治安管理處罰或者追究刑事責任：（一）不按照本條例的規(guī)定申報戶口的，對照規(guī)定可以得知外嫁又不遷戶口存在過錯。
　　三、由于現(xiàn)實生活中存在著多種戶籍關系，諸如空掛戶，寄掛戶，“自理口糧戶”的事實，不同戶口的人員履行著不同的義務，享受不同的權利，農(nóng)村中的空掛戶就是不履行村民義務也不享受村民權利的一種戶籍形式，實踐中有一種現(xiàn)象是，在農(nóng)村有的婦女出嫁的時候農(nóng)村還不富裕，土地上的負擔很重，她們就不愿意接受土地分配，從而也就無須履行土地上的義務，后來村里富了或者是因征用土地而有利可圖了，又回來要求分得土地享受村民待遇，對此，集體經(jīng)濟組織有權不予接受。象原告起訴的此類問題非常復雜，不僅僅是單純的法律問題，同時還涉及到村內集體組織成員分配總量的變化，涉及到傳統(tǒng)思想觀念等諸多因素，是一類問題而不只是一個問題，對于總量不變而分配人員增加時會影響到全村利益的重新分配，關注此案的處理結果一定意義上會不同程度地引發(fā)社會問題，如保障了原告的征地款分配權，勢必造成執(zhí)行其他村民回調款，征地款分配比例上會導致新的不平等，所以，一定要把法律效果與社會效果統(tǒng)一起來妥善處理。
　　四、由于原告自己的原因導致戶籍管理機關沒有嚴格依照戶籍管理規(guī)定做出遷出、變更登記，原告就屬于應當遷轉注銷的戶口身份，按戶籍管理規(guī)定已經(jīng)外嫁的女性村民應當遷轉注銷戶籍。法庭也有權嚴格審查原告的村民身份，確實在法律上不符合戶籍管理法規(guī)政策的，不應當享有村民待遇，或者，這些人員是否享有村民待遇，按照村民自治規(guī)定，同時要聽取村民意見，尊重村民民主議定，在被告村內象原告同樣情況的外嫁女還有很多，由于外嫁后村集體根據(jù)村規(guī)民約動員其遷轉戶口，大多都按戶籍管理規(guī)定遷出，如果支持了原告的主張，當然會引發(fā)同原告一樣條件的人回頭提出不合理要求，結果形成遵章守紀按戶籍管理規(guī)定遷轉戶口的人員反而得不到好處，相反使得規(guī)避戶籍管理規(guī)定不遷戶口的人員享受好處，就會造成新的不公平，原告的行為正是利用戶籍管理制度和政策空子提出不當主張。為妥善處理此類糾紛，應當綜合平衡村集體成員整體利益，對此類問題在司法實踐中主導思想表現(xiàn)為經(jīng)全體村民召開村民會議就征地款分配問題形成的分配方案，這完全屬于村民自治范疇，只要不違反法律的禁止性規(guī)定，應當確定該方案的合法性。
　　五、此類案件的出現(xiàn)有其深刻、復雜的社會現(xiàn)實背景，是城郊農(nóng)村特殊的歷史現(xiàn)象，從表面上看，涉及外嫁婦女同村內其他村民的爭待遇問題，如果將其簡單地歸結男女不平等的說法則有失偏頗，這其實是現(xiàn)有的城鄉(xiāng)“二元制”戶籍制度、政策和有關農(nóng)村基本經(jīng)濟體制約束下，農(nóng)村集體成員為實現(xiàn)共同利益的必然選擇，是現(xiàn)有制度下農(nóng)村大多數(shù)村民為實現(xiàn)自身利益的合理選擇。土地資源的集體共有是通過對土地的分配來擴大財富，農(nóng)村村民對分配的競爭是屬于要求分享權力的政治競爭，不同于村民個體通過自己勞動進行市場性競爭，它反映的正義觀念是分配的正義，而不是交換的正義，在這種觀念的促使下，村民個體的能力、投入、技術、時間等差異較大的因素在財產(chǎn)獲得方面不占主導地位，是否享有權利只以“成員身份”為標準，從現(xiàn)實情況來看，不同的行政村之間經(jīng)濟收益有一定差別，村民因結婚、離婚、生育、收養(yǎng)等行為或事實導致村民身份上的變化必然帶來經(jīng)濟利益上的變化，出于對利益的天然追求，村民更會注意這些方面，村民委員會組織法規(guī)定對于涉及村民集體利益的事務有權集體表決，村民表決結果應當給予足夠的重視。
　　六、對類似的案件正確處理的意見：
　　由于第二輪土地承包在八年前早已完成,被告本經(jīng)濟組織內沒有任何機動地,已經(jīng)全部分配到村民身上,原告要地的主張很難得到兌現(xiàn)，如果抽地必然造成全村的不穩(wěn)定因素，從村民各戶再回抽補償款給外嫁女，又會導致新的不平等，或許會引發(fā)集體矛盾；在法律上分析，根據(jù)《土地管理法》第十四條二款規(guī)定，在承包期內，對個別承包經(jīng)營者之間的土地進行調整，必須經(jīng)過村民三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，并報人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門，如此一來也會造成矛盾，本案如能夠妥善處理，應當由原告先行申請公安機關行政確認其戶口多年未遷出的行為是否符合戶籍管理條例的規(guī)定，以此確定原告是否在法律上享有村民資格。原告外嫁并移居他鄉(xiāng)十多年不遷轉戶口，畢竟存在不合法之處。根據(jù)《村民委員會組織法》關于村民自治的權利，應由村民集體表決對原告同等條件人員是否實質意義上的“成員資格”和“村民待遇”。對于第二輪土地承包的執(zhí)行政策，當?shù)厥〖壢嗣裾m然沒有專門規(guī)定農(nóng)村外嫁婦女如何對待，但是，其他諸如新疆、寧夏、浙江等地都規(guī)定了農(nóng)村婦女結婚后，若男方是農(nóng)村戶口并與男方共同生活在男方居住地的，應當在男方所在地落實土地承包經(jīng)營權，婦女嫁入方所在地村要優(yōu)先解決土地承包問題，能夠成為處理此類問題的參考。另外，根據(jù)土地管理法第四十七條規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算，需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。由此可見征地補償費由征地單位發(fā)放，人員安置費的數(shù)額由土地管理部門審核。被征農(nóng)用地權屬及用途被改做國有建設用地后地價倍增，與發(fā)放給失地人員的補償標準無法比對，因此，筆者認為如有遺漏的應予安置的人員，應當由征地單位或批準征地的政府另行補償，防止未被安置的村民同已經(jīng)安置的村民之間發(fā)生內部權益爭執(zhí)，造成新的不公平。

　　　　　　張生貴 北京市建德律師事務所

編輯人:張生貴 編輯時間:2006-6-6 來自:法律168