案件審結時間：2006-04-10
　　原告：邵仲國，男，56歲，住上海市法華鎮路。
　　被告：上海市黃浦區安全生產監督管理局，住所地：上海市江西中路。
　　法定代表人：鄭福民，該局局長。
　　原告邵仲國不服被告上海市黃浦區安全生產監督管理局（以下簡稱黃浦區安監局）對其作出的安全生產行政處罰決定，向上海市黃浦區人民法院提起行政訴訟。
　　原告邵仲國訴稱：2005年11月7日，被告黃浦區安監局作出第2120050024號行政處罰決定，以原告是上海麥克西餅有限公司（以下簡稱麥克公司）一次工傷事故的主要責任人為由，根據《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱《安全生產法》）的相關規定，決定罰款2萬元。麥克公司有安全生產制度，相關生產設備也經過質量檢驗。作為麥克公司的主要負責人，原告只負責經營，生產安全另有他人負責。再有，按照法律規定，只有發生重傷事故才追究主要責任人的法律責任，而是否為重傷事故，應當根據《人體重傷鑒定標準》進行認定。被告按照《上海市勞動局關于貫徹〈企業職工傷亡事故報告和處理規定〉的意見》（以下簡稱市勞動局意見），把不屬于重傷的此次工傷事故認定為重傷事故，并對不是主要責任人的原告進行處罰。該行政處罰決定認定事實不清、適用法律不當，請求判令撤銷被告的這一具體行政行為。
　　原告邵仲國提交以下證據：
　　1.第2120050024號行政處罰決定書、特快專遞郵件詳情單，用以證明被訴具體行政行為客觀存在，作為該具體行政行為的相對人，邵仲國的起訴未超過起訴期限；
　　2.麥克公司營業執照，該公司于2002年5月制訂的安全制度、2005年8月制訂的粉糠機操作規程、2005年9月制訂的治安安全管理制度，濟南市產品質量監督檢驗所于2005年7月對濟南大億機械有限公司送檢的膨化食品機械的檢驗報告，用以證明麥克公司是合法經營者，事故發生前有安全生產制度，相關生產設備也進行過質量檢查，事故發生后又完善了相關制度；
　　3.上海市黃浦區勞動能力鑒定委員會勞鑒（黃）字0512-0010號《鑒定結論書》，本次工傷事故的受傷職工姜繼忠致有關部門的信函及其身份證復印件，上海黃浦糧油食品發展有限公司（以下簡稱黃浦糧油公司）《關于請求對麥克公司免予行政處罰的報告》，用以證明姜繼忠因工傷致殘的程度為七級，受傷后恢復良好，姜繼忠和麥克公司的上級公司均要求免除對麥克公司所作的行政處罰；
　　4.黃浦糧油公司向上海市黃浦區人民政府遞交的申訴材料，用以證明麥克公司是受到誤導，才在調查報告中承認該公司安全生產管理制度不健全。
　　被告黃浦區安監局辯稱：作為法定的安全生產監督管理部門，被告經過調查查明：在麥克公司此次發生的工傷事故中，員工姜繼忠的右手尺、橈骨骨折，第2、4掌骨粉碎性骨折。根據市勞動局意見的規定，被告認定此次工傷事故為重傷事故，并依照《安全生產法》的規定，決定對作為麥克公司主要負責人的原告邵仲國處以2萬元罰款。被告的上述具體行政行為，認定事實清楚，適用法律正確，法院應當維持。
　　被告黃浦區安監局提交以下證據：
　　1.麥克公司制作的《事故情況經過》、《陳述筆錄》、事故現場照片，用以證明事故發生經過以及事故的起因是麥克公司違反了安全生產管理制度；
　　2.工傷事故《緊急通報》、《姜繼忠重傷事故調查報告》，用以證明麥克公司的上級公司黃浦糧油公司經調查認為，麥克公司發生的工傷事故為重傷事故，原告邵仲國對事故負有主要責任；
　　3.《工傷認定書》，用以證明上海市黃浦區勞動和社會保障局認定此次事故為工傷事故；
　　4.醫院接診病史、出院記錄、出院小結、醫療費現金收據、醫療保險費結算單，用以證明姜繼忠的傷情，以及姜繼忠是按照工傷進行費用結算；　5.《關于發生姜繼忠工傷事故的思想認識》，用以證明原告邵仲國承認其對麥克公司的安全生產管理不夠重視，對此次發生的工傷事故負有責任；
　　6.《立案審批表》、《案件處理報批表》、《行政處罰事先告知書》、送達回執和《行政處罰決定書》，用以證明被告黃浦區安監局作出行政處罰決定經過的程序；
　　7.《企業職工傷亡事故報告和處理規定》第九條、第十四條，市勞動局意見第五條，用以證明認定此次工傷為重傷的依據；
　　8.《安全生產法》第十七條第（一）、（二）、（四）項，第八十一條第一、二款，《安全生產違法行為行政處罰辦法》第三十六條第一款第（一）、（二）、（四）項及該條第二款第（一）項，用以證明作出行政處罰決定的法律依據；
　　9.《安全生產違法行為行政處罰辦法》第十三條、第十四條、第二十一條第一款、第二十二條，用以證明行政處罰的程序依據；
　　10.《安全生產法》第九條第一款、《安全生產違法行為行政處罰辦法》第三十四條，用以證明作出行政處罰決定的權力依據。
　　法庭主持了庭審質證。對被告黃浦區安監局提交的證據，原告邵仲國有以下異議：證據2中《姜繼忠重傷事故調查報告》稱“粉糠機無銘牌標記、無產品合格證、無生產廠家”與事實不符；證據5《關于發生姜繼忠工傷事故的思想認識》，是原告在受到誤導的情況下所寫，其中關于麥克公司無安全生產制度以及原告對麥克公司的安全生產負有責任等內容不真實；證據7中的市勞動局意見效力層次較低，且這個意見應當由勞動行政管理部門執行，不能作為被告的執法依據。依照勞動部辦公廳勞辦發[1993]140號《企業職工傷亡事故報告統計問題解答》中對重傷的解答，姜繼忠的傷勢不屬重傷范疇，是否構成重傷應當按照司法部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合發布的《人體重傷鑒定標準》認定。即使適用市勞動局意見，也應適用該意見中有關四肢傷害部分的標準，認定姜繼忠的傷勢為非重傷，不應適用骨折部分的標準認定為重傷；證據8雖然將《安全生產法》第八十一條第一款列為執法依據，但被告從未責令原告對麥克公司的安全生產管理限期整改，而是直接進行處罰。對黃浦區安監局提交的其他證據，邵仲國無異議。
　　針對原告邵仲國的質證意見，被告黃浦區安監局又提交了國家安全生產監督管理總局辦公廳安監總廳函字[2005] 108號《關于〈安全生產法〉第八十條和第八十一條法律適用問題的復函》作為補充證據。該復函明確：《安全生產法》第八十一條第二款規定的“前款違法行為”，既包括生產經營單位的主要負責人未履行《安全生產法》規定的安全生產管理職責的行為，也包括經安全生產監管部門責令其限期改正后，逾期仍未改正的行為。黃浦區安監局還提供了上海市人民政府的有關文件，用以證明安全生產監管部門原隸屬于勞動行政管理部門，后在機構改革中成立了安全生產監督管理局，勞動行政管理部門中原涉及安全生產監管的職能改由獨立的安全生產監督管理局行使。
　　對原告邵仲國提交的證據，被告黃浦區安監局的質證意見為：證據2中麥克公司2002年5月制訂的安全制度、2005年7月濟南市產品質量監督檢驗所的檢驗報告，以及粉糠機的生產廠家和合格證，在被告對麥克公司的工傷事故進行調查時，原告從未向被告提交過；事故發生后，麥克公司制訂的治安安全管理制度和粉糠機操作規程，只能表明該公司在事故發生后完善了安全制度和操作規程，不能證明原告在事故發生前就已經履行了安全生產監督管理職責；證據3中黃浦區勞動能力鑒定委員會對姜繼忠作傷殘等級鑒定，是要解決勞動者的勞動能力問題，刑事司法部門根據《人體重傷鑒定標準》對受害人作傷情鑒定，是要解決定罪量刑問題，而安全生產監管部門對工傷事故受傷者作傷情鑒定，是要落實《安全生產法》的相關規定，三個鑒定的目的不同，依據和標準不同，之間沒有必然聯系，不具有比照作用；證據3中姜繼忠的信函，其真實性無法確認，只要被告是依法作出行政處罰決定，其他人（包括麥克公司的上級公司）就無權請求免予處罰；證據4中的申訴材料，被告從未收到過，無法確認其真實性。
　　經質證、認證，上海市黃浦區人民法院查明：
　　原告邵仲國是麥克公司的經理。
　　2005年8月10日上午，麥克公司員工姜繼忠在操作粉糠機時，右手被卷入粉糠機內，經診斷：姜繼忠的右手尺、橈骨骨折，右手第2、4掌骨粉碎性骨折。事故發生后，麥克公司及其上級部門黃浦糧油公司組成調查小組，對事故進行了調查，制作了調查筆錄，并于2005年9月20日作出《姜繼忠重傷事故調查報告》。報告說，姜繼忠是同年7月6日到面包糠車間從事烘箱和包裝工作。8月10日，因該車間一職工缺勤，姜繼忠被安排暫時頂替操作粉糠機。姜繼忠上機操作時，右手被卷入滾筒內造成事故。報告認定的事故原因有：粉糠機結構不合安全要求，開關設置不合理，留有安全隱患；麥克公司安全管理制度留有漏洞，盲目安排新手上重點崗位操作；重點崗位無安全操作規程，等等。報告認為，麥克公司主要負責人邵仲國對此次事故應負主要責任。10月17日，邵仲國在其撰寫的《關于發生姜繼忠工傷事故的思想認識》中也承認，事故發生的主要原因是麥克公司安全管理工作松懈，安全生產責任制不完善，安全生產規章制度和安全生產操作規程不健全，作為公司主要負責人，其負有不可推卸的責任。被告黃浦區安監局接到麥克公司的事故報告后，向調查小組調取了相關材料，派員到現場進行了調查，拍攝了現場照片，并于2005年10月8日對該起事故立案處理。經審查，黃浦區安監局于10月26日向邵仲國發出《行政處罰事先告知書》，告知擬對邵仲國進行行政處罰的內容和依據，并告知其在7日內有陳述和申辯的權利。因邵仲國未在期限內提出陳述和申辯，黃浦區安監局于11月7日作出第2120050024號行政處罰決定，認定該起事故為重傷事故，邵仲國違反了《安全生產法》第十七條第（一）、（二）、（四）項的規定，依照《安全生產法》第八十一條第二款規定，決定對邵仲國處以罰款2萬元。邵仲國不服該處罰決定，提起本案行政訴訟。
　　訴訟中，雙方當事人對安全生產事故造成姜繼忠右手尺、橈骨骨折、右手第2、4掌骨粉碎性骨折這一事實無異議。爭議焦點在于：1.姜繼忠所受傷害是否屬于《安全生產違法行為行政處罰辦法》第三十六條第二款第（一）項所指的重傷？2.邵仲國是否為麥克公司此次工傷事故的主要負責人？能否成為行政處罰的對象？
　　上海市黃浦區人民法院認為：
　　一、《安全生產違法行為行政處罰辦法》第三十六條第二款第（一）項規定，生產經營單位主要負責人有未建立、健全本單位安全生產責任制，未組織制定本單位安全生產規章制度和操作規程，未督促、檢查本單位安全生產工作，及時消除生產安全事故隱患等違法行為，導致發生重傷事故的，對主要負責人處二萬元以上五萬元以下罰款。
　　原告邵仲國認為，被告黃浦區安監局按照市勞動局意見第五條，將此次工傷事故認定為重傷事故，不符合勞動部辦公廳在《企業職工傷亡事故報告統計問題解答》中對重傷問題的界定。市勞動局意見的效力層次較低，且執法部門是勞動行政管理部門。黃浦區安監局應當按照《人體重傷鑒定標準》，或者參照上海市黃浦區勞動能力鑒定委員會的《鑒定結論書》，認定姜繼忠的傷情是否屬于重傷，不應適用市勞動局意見；即使適用這個意見，也應當適用該意見中對四肢傷害部分的認定標準，認定姜繼忠的傷勢為非重傷，不應適用骨折部分的標準認定為重傷。
　　原告邵仲國在訴訟中提交的勞動部辦公廳《企業職工傷亡事故報告統計問題解答》，其內容僅是對重傷作原則性界定，并沒有提出重傷認定的具體標準，對本案要解決的傷情認定問題沒有實際意義。《人體重傷鑒定標準》第九十五條規定：“本標準僅適用于《中華人民共和國刑法》規定的重傷的法醫學鑒定。”本案是對安全生產事故中的傷情進行鑒定，與《人體重傷鑒定標準》分屬不同范疇。上海市黃浦區勞動能力鑒定委員會的《鑒定結論書》，只是從勞動能力方面鑒定姜繼忠的致殘程度，也與本案需要的傷情認定不屬同一法律關系。市勞動局意見是為落實國務院制定的《企業職工傷亡事故報告和處理規定》，根據勞動部對該規定所作的解釋提出的，具有上位法依據，是合法有效的規范性文件。該意見第五條規定：“除頭顱骨、胸骨、脊椎骨、股骨、骨盆骨折外，人體的其余部位骨頭（其中手指骨、腳趾骨除外）同時造成兩根（塊）骨折的，屬嚴重骨折，均作重傷事故統計、報告和處理。”根據這一規定，姜繼忠的傷情無疑應當被認定為重傷。該意見作出時，上海市安全生產監管部門還由勞動行政管理部門主管，尚未獨立建制執法。自安全生產監管部門從勞動行政管理部門分離出來獨立建制后，勞動行政管理部門的原工傷事故處理職權，已經依法由安全生產監管部門行使。據此，被告黃浦區安監局按照市勞動局意見第五條規定，認定本起事故為重傷事故，符合國家機關職能依法調整的實際。姜繼忠的傷情雖然發生在四肢上，但不是四肢軟組織損傷，而是骨折。在市勞動局意見對骨折認定標準有專門規定的情況下，對發生在四肢上的骨折，不應適用該意見中關于“四肢傷害”的認定標準。邵仲國關于姜繼忠所受傷害不屬于重傷的上述理由，均不能成立。
　　二、《企業職工傷亡事故報告和處理規定》第九條規定：“輕傷、重傷事故，由企業負責人或其指定人員組織生產、技術、安全等有關人員以及工會成員參加的事故調查組，進行調查。”第十二條規定：“事故調查組的職責：（一）查明事故發生原因、過程和人員傷亡、經濟損失情況；（二）確定事故責任者；（三）提出事故處理意見和防范措施的建議；（四）寫出事故調查報告。”第十四條規定：“事故調查組在查明事故情況以后，如果對事故的分析和事故責任者的處理不能取得一致意見，勞動部門有權提出結論性意見；如果仍有不同意見，應當報上級勞動部門商有關部門處理；仍不能達成一致意見的，報同級人民政府裁決。但不得超過事故處理工作的時限。”此次工傷事故發生后，在麥克公司及其上級公司組成的事故調查小組所作的《姜繼忠重傷事故調查報告》中，不但肯定了姜繼忠所受傷情為重傷，而且還指出，麥克公司存在安全生產管理缺陷，安全管理工作松懈，安全生產責任制不完善，安全生產制度和安全生產操作規程不健全，粉糠機操作這一重點崗位缺少安全規程，姜繼忠在操作粉糠機之前未經崗位培訓等問題。該調查報告認為，事故的發生與管理者安全意識淡薄，工作責任心不強有著必然聯系，因此確定原告邵仲國對此次事故負主要責任。邵仲國在其撰寫的《關于發生姜繼忠工傷事故的思想認識》中，也認同調查報告對事故主要原因的分析，承認其作為公司主要負責人，負有不可推卸的責任。被告黃浦區安監局審查上述材料后，根據這些材料，認定邵仲國在事故發生前未依法履行安全生產監督管理職責，依法應承擔責任，并無不當。邵仲國稱前述思想認識材料是在受誤導的情形下所寫，內容不實，作為麥克公司的主要負責人，其只負責經營，生產安全另有他人負責，不應將其作為被處罰人。對這些訴訟主張，邵仲國均未提供相應證據，故難以支持。在訴訟中，邵仲國雖然提供了制訂日期為2002年5月的麥克公司安全制度及有關生產設備的質檢報告，用以證明麥克公司在事故發生前有安全制度，粉糠機作為設備的一部分，產品質檢合格。即使這兩份證據確實存在于事故發生前，但由于邵仲國無正當理由不向事故調查組和黃浦區安監局提供，依法應自行承擔由此引起的不利法律后果。至于邵仲國提供的麥克公司粉糠機操作規程、治安安全管理制度等證據，均于事故發生后制作，只能證明麥克公司在事故發生后完善了安全生產制度，不能證明邵仲國在事故發生前已經履行了安全生產監督管理職責。故邵仲國認為其已履行安全生產管理職責的理由不能成立，不予支持。
　　《安全生產法》第八十一條第二款規定：“生產經營單位的主要負責人有前款違法行為，導致發生生產安全事故，構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，給予撤職處分或者處二萬元以上二十萬元以下的罰款。”而第一款的規定是：“生產經營單位的主要負責人未履行本法規定的安全生產管理職責的，責令限期改正；逾期未改正的，責令生產經營單位停產停業整頓。”顯然，第二款所說的“違法行為”，是指第一款中“未履行本法規定的安全生產管理職責”行為。按照第一款規定，對“未履行本法規定的安全生產管理職責”的違法行為，安全生產監管部門發現后，應當責令生產經營單位的主要負責人限期改正，對逾期未改正的，責令停產停業整頓。然而在安全生產監管部門發現前，或者在安全生產監管部門發現并責令改正后，“未履行本法規定的安全生產管理職責”的違法行為導致發生生產安全事故的，則與第一款無關，是第二款規定所指的情形，應當按照第二款規定處理。安全生產監管部門的職責，只是對轄區內各生產經營單位的安全生產工作進行監督管理，以落實《安全生產法》的規定。《安全生產法》頒布施行后，每一個生產經營單位都有自覺遵守執行的義務，并非只有在安全生產監管部門的監督管理下，生產經營單位才有執行《安全生產法》的義務；安全生產監管部門的監督管理不及時或者不到位，也不能因此免除生產經營單位的這種義務。邵仲國認為，對其“未履行本法規定的安全生產管理職責”的違法行為，黃浦區安監局只有先行責令限期改正后才能再對其實施處罰，是對《安全生產法》第八十一條的誤解。
　　綜上，依照《安全生產法》第九條第一款、《安全生產違法行為行政處罰辦法》第三十四條第一款規定，被告黃浦區安監局對黃浦區內的安全生產工作實施監督管理，對轄區內的安全生產違法行為有實施行政處罰的法定職權。黃浦區安監局在接到事故報告后，派員進行了事故現場調查；在查明麥克公司責任人員的違法行為后，填寫了《立案審批表》立案審查；在作出行政處罰前，向原告邵仲國送達了《行政處罰事先告知書》，告知邵仲國可以在7日內陳述和申辯；在陳述和申辯期限屆滿后，作出《行政處罰決定書》，并給邵仲國送達。黃浦區安監局的執法經過，符合《安全生產違法行為行政處罰辦法》第十三條、第十四條、第二十一條、第二十二條、第二十四條規定的程序。黃浦區安監局對邵仲國作出的行政處罰決定，有利于從根本上促進企業落實安全生產崗位責任，健全安全生產制度，防止和減少安全生產事故，保護勞動者合法權益，執法目的是正當的，且罰款數額符合法律規定的處罰幅度。邵仲國提供黃浦糧油公司報告和姜繼忠的信函，以姜繼忠傷情恢復良好等為由，請求免予對麥克公司和邵仲國本人的處罰。這些材料所提出的理由，不符合法律規定免予行政處罰的條件。至于邵仲國提出其經濟困難，無履行處罰能力的訴訟意見，則非本案對被訴行政處罰行為合法性審查的范圍，不能作為黃浦區安監局行政處罰行為違法的理由，故不能支持。據此，上海市黃浦區人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項之規定，于2006年4月10日判決：
　　維持被告黃浦區安監局于2005年11月7日對原告邵仲國所作的第2120050024號行政處罰決定。
　　案件受理費810元，由原告邵仲國負擔。
　　宣判后，雙方當事人在上訴期內均未提出上訴，一審判決發生法律效力。

來源：中國人大網兩高公報案例庫
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