第四章 行政復(fù)議受理

第十七條 行政復(fù)議機(jī)關(guān)接到行政復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查，對(duì)不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，決定不予受理，并書面告知申請(qǐng)人；對(duì)符合本法規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。
除前款規(guī)定外， 行政復(fù)議申請(qǐng)自行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到之日起即為受理。
【釋義】 本條是關(guān)于行政復(fù)議受理期限的規(guī)定。
行政管理相對(duì)人提出行政復(fù)議申請(qǐng)后，行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)的審查，認(rèn)為該申請(qǐng)符合法定條件時(shí)，接受申請(qǐng)，并予以立案。通常人們把行政復(fù)議機(jī)關(guān)的這一活動(dòng)，稱為行政復(fù)議的受理。
行政復(fù)議機(jī)關(guān)在收到行政復(fù)議申請(qǐng)書后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查行政復(fù)議申請(qǐng)的內(nèi)容，并在一定期限內(nèi)作出是否受理的決定。如何合理規(guī)定這一期限，應(yīng)體現(xiàn)行政復(fù)議制度的效率原則，還得顧及實(shí)際操作中的可行性問題。行政復(fù)議法規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)接到行政復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查”。
行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)進(jìn)行審查，是確保行政復(fù)議活動(dòng)正常進(jìn)行的重要環(huán)節(jié)。做好這一工作，既可以保證管理相對(duì)人正確行使自己的權(quán)利；也可以避免行政復(fù)議機(jī)關(guān)盲目立案，為順利地開展行政復(fù)議活動(dòng)創(chuàng)造有利條件。對(duì)于行政復(fù)議申請(qǐng)的審查，應(yīng)主要審查以下幾個(gè)方面的內(nèi)容，是否符合本法規(guī)定。
一、行政復(fù)議申請(qǐng)是否屬于行政復(fù)議的受案范圍
《行政復(fù)議法》第六條規(guī)定了公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵害了自己的合法權(quán)益，可以申請(qǐng)行政復(fù)議的具體受案范圍；第七條規(guī)定了公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)的具體范圍；同時(shí)第八條還規(guī)定了關(guān)于行政機(jī)關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定的，不服行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理，不是行政復(fù)議的受案范圍。還應(yīng)當(dāng)指出的是，對(duì)國防、外交等國家行為不服的，也不屬于申請(qǐng)行政復(fù)議的范圍。
二、行政復(fù)議申請(qǐng)是否超過法定期限；超過法定期限有無正當(dāng)理由
《行政復(fù)議法》第九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)；但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算。”
三、行政復(fù)議申請(qǐng)人是否符合條件
《行政復(fù)議法》第十條規(guī)定：“依照本法申請(qǐng)行政復(fù)議的公民、法人或者其他組織是申請(qǐng)人。有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議的公民死亡的，其近親屬可以申請(qǐng)行政復(fù)議。有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議的公民為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，其法定代理人可以代為申請(qǐng)行政復(fù)議。有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議的法人或者其他組織終止的，承受其權(quán)利的法人或者其他組織可以申請(qǐng)行政復(fù)議。”申請(qǐng)人必須是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。
四、行政復(fù)議申請(qǐng)書是否符合條件
審查申請(qǐng)書的格式和內(nèi)容是否符合要求。《行政復(fù)議法》第十一條規(guī)定：“申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議，可以書面申請(qǐng)，也可以口頭申請(qǐng)；口頭申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場記錄申請(qǐng)人的基本情況、行政復(fù)議請(qǐng)求、申請(qǐng)行政復(fù)議的主要事實(shí)、理由和時(shí)間。”申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人的基本情況包括：申請(qǐng)人的姓名、性別、年齡、職業(yè)、住址等（法人或者其他組織的名稱、地址、法定代表人的姓名）；被申請(qǐng)人的名稱、地址。
五、行政復(fù)議申請(qǐng)是否屬于本行政復(fù)議機(jī)關(guān)的管轄范圍
《行政復(fù)議法》第十二條規(guī)定：“對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請(qǐng)人選擇，可以向該部門的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級(jí)主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。”第十三條規(guī)定：“對(duì)地方各級(jí)人民政府的具體行政行為不服的，向上一級(jí)地方人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)省、自治區(qū)人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)所屬的縣級(jí)地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。”第十四條規(guī)定：“對(duì)國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起訴訟；也可以向國務(wù)院申請(qǐng)行政裁決，國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。”第十五條還規(guī)定了對(duì)老百姓往往難以弄清楚向哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議的復(fù)雜情況，可以直接向具體行政行為發(fā)生地的縣級(jí)地方人民政府提出申請(qǐng)，由該縣級(jí)地方人民政府負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)送。
六、行政復(fù)議申請(qǐng)?zhí)岢鲋埃欠褚严蛉嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟
根據(jù)我國法律的規(guī)定，在管理相對(duì)人既可選擇請(qǐng)求行政復(fù)議又可選擇提起行政訴訟的情況下，行政復(fù)議總是先于行政訴訟，如果對(duì)行政復(fù)議決定不服，管理相對(duì)人仍然可以提起行政訴訟。但是，這兩種程序不能同時(shí)進(jìn)行。管理相對(duì)人一旦提起行政訴訟，則表明其已放棄了行政復(fù)議救濟(jì)程序。
以上是行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)進(jìn)行審查的幾個(gè)主要方面。經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查，符合本法規(guī)定的條件的，應(yīng)當(dāng)立案受理，決定受理的不需要再作出書面的行政處理決定，可以直接進(jìn)入行政復(fù)議審理階段，通知被申請(qǐng)人參加行政復(fù)議；如果認(rèn)為行政復(fù)議申請(qǐng)不符合法定要件，如：或者超過法定期間且無正當(dāng)理由，或者已經(jīng)提起行政訴訟，或者不屬本行政復(fù)議機(jī)關(guān)的管轄范圍，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理，并書面告訴行政復(fù)議申請(qǐng)人不予受理的理由。
最后，應(yīng)該指出，第一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)進(jìn)行審查的過程中，如果是由于行政復(fù)議申請(qǐng)書不符合要求，或應(yīng)提供的材料不足，而難以進(jìn)行審查和判斷的，應(yīng)該將行政復(fù)議申請(qǐng)書發(fā)還行政復(fù)議申請(qǐng)人，說明有關(guān)情況及問題，要求行政復(fù)議申請(qǐng)人在限期內(nèi)予以補(bǔ)正，然后再申請(qǐng)。
第二，發(fā)現(xiàn)下列情況，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人：不符合申請(qǐng)人資格的，應(yīng)當(dāng)更換符合申請(qǐng)人資格的人申請(qǐng)；沒有明確被申請(qǐng)人的，應(yīng)當(dāng)查明被申請(qǐng)人后再申請(qǐng)；行政復(fù)議請(qǐng)求不具體的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充寫明；應(yīng)當(dāng)由申請(qǐng)人提供的事實(shí)根據(jù)沒有提供的，應(yīng)當(dāng)寫明案情事實(shí)，補(bǔ)充證據(jù)。
第三，對(duì)于符合本法規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。也就是說，在行政復(fù)議受理過程中，有些情況不是非此即彼，而是可以補(bǔ)救以符合受理要求的。這些做法符合行政復(fù)議法的立法意圖，有利于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。在受理日期的計(jì)算上，應(yīng)該是，“除前款規(guī)定外，行政復(fù)議申請(qǐng)自行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到之日起即為受理。”《行政訴訟法》第四十二條也規(guī)定：“人民法院接到起訴狀，經(jīng)審查，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)立案或者作出裁定不予受理。原告對(duì)裁定不服的，可以提起上訴。”行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查申請(qǐng)書、決定是否受理，關(guān)系到申請(qǐng)人的合法權(quán)益能否得到應(yīng)有的保護(hù)，行政機(jī)關(guān)違法的行政行為能否得到糾正，所以，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)書應(yīng)認(rèn)真地進(jìn)行審查，凡符合受理?xiàng)l件的都應(yīng)當(dāng)在接到申請(qǐng)書之日起，五日內(nèi)立案。申請(qǐng)人對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定不予受理或者受理后超過行政復(fù)議期限不作答復(fù)的，有權(quán)依法向人民法院提起行政訴訟。公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟。
第十八條 依照本法第十五條第二款的規(guī)定接受行政復(fù)議申請(qǐng)的縣級(jí)地方人民政府，對(duì)依照本法第十五條第一款的規(guī)定屬于其他行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)自接到該行政復(fù)議申請(qǐng)之日起七日內(nèi)，轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，并告知申請(qǐng)人。接受轉(zhuǎn)送的行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法第十七條的規(guī)定辦理。
【釋義】 本條是關(guān)于縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請(qǐng)的規(guī)定。一般說來，應(yīng)該是行政復(fù)議的案件多于行政訴訟才合情理。但是，據(jù)了解，行政復(fù)議條例實(shí)施以后的前五年，全國行政復(fù)議案件總數(shù)不足十五萬起，低于同期各級(jí)人民法院受理行政訴訟案件總數(shù)（近二十萬起）。另據(jù)黑龍江省政府法制局調(diào)查，該省每年信訪、上訪數(shù)約六萬起，其中有關(guān)行政侵權(quán)、可以納入行政復(fù)議程序的占25—50％，依此估算，至少有一萬五千起可以成為行政復(fù)議案件。事實(shí)上，黑龍江各級(jí)行政機(jī)關(guān)每年所受理的行政復(fù)議案件總計(jì)不超過二千起。造成行政復(fù)議案件數(shù)量上不來的原因很多，但是，申請(qǐng)行政復(fù)議的條條框框較多，公民、法人和其他組織申請(qǐng)行政復(fù)議不方便，是一個(gè)重要原因。
因此，這次制定行政復(fù)議法，特別注意堅(jiān)持便民原則，不能讓老百姓處處感到不方便。如盡量減少行政復(fù)議案件的異地審理，方便申請(qǐng)人參與行政復(fù)議活動(dòng)。法律規(guī)定，行政復(fù)議申請(qǐng)期限從目前規(guī)定的一般十五天延長到一般六十天；申請(qǐng)行政復(fù)議可以書面申請(qǐng)，也可以口頭申請(qǐng)；對(duì)老百姓往往難以弄清楚向哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議的復(fù)雜情況，他們可以直接向具體行政行為發(fā)生地的縣級(jí)地方人民政府提出申請(qǐng)，由該縣級(jí)地方人民政府負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)送。如，《行政復(fù)議法》第十五條規(guī)定，申請(qǐng)人可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級(jí)地方人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，由接受申請(qǐng)的縣級(jí)地方人民政府依照本法第十八條的規(guī)定轉(zhuǎn)送處理。
需要指出的是，在這種情況下，如果申請(qǐng)人能夠弄清楚應(yīng)該向哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，他們可以直接向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，這樣省時(shí)省力，最為理想，符合行政復(fù)議法的立法意圖。但是，有些復(fù)雜情況，申請(qǐng)人往往難以弄清楚向哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，規(guī)定他們還可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級(jí)地方人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，由接受申請(qǐng)的縣級(jí)地方人民政府依照本條的規(guī)定辦理。這是為了方便申請(qǐng)人特殊規(guī)定的由縣級(jí)地方人民政府轉(zhuǎn)手的途徑。
依照本法第十五條第二款的規(guī)定接受行政復(fù)議申請(qǐng)的縣級(jí)地方人民政府，接到行政復(fù)議申請(qǐng)后，區(qū)分兩種情況：對(duì)于屬于自己受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，要依照本法第十七條的規(guī)定辦理；對(duì)依照本法第十五條第一款的規(guī)定屬于其他行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)自接到該行政復(fù)議申請(qǐng)之日起七日內(nèi)，轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，并告知申請(qǐng)人。需要強(qiáng)調(diào)的是，縣級(jí)人民政府有義務(wù)將申請(qǐng)人的行政復(fù)議申請(qǐng)按時(shí)轉(zhuǎn)送有關(guān)行政機(jī)關(guān)，而不是可做可不做。接受轉(zhuǎn)送的行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法第十七條的規(guī)定辦理。
第十九條 法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議、對(duì)行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定不予受理或者受理后超過行政復(fù)議期限不作答復(fù)的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟。
【釋義】 本條是關(guān)于行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系的規(guī)定。
本條涉及到以下幾個(gè)問題：
一、申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的關(guān)系
《行政訴訟法》第三十七條規(guī)定：“對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律。法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。”依照行政訴訟法的規(guī)定，在提起行政訴訟之前是否需要經(jīng)過行政復(fù)議，分為兩種情況：第一，在法律、法規(guī)沒有規(guī)定需要先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議不服才能向人民法院起訴的情況下，當(dāng)事人可以先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議不服再向人民法院起訴；也可以不經(jīng)過行政復(fù)議，直接向人民法院提起行政訴訟。這是一種由當(dāng)事人自己選擇的辦法，屬于這種情況的有：（1）行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為沒有法律、法規(guī)作為依據(jù)，也沒有可以參照的規(guī)章，應(yīng)當(dāng)依照行政訴訟法的規(guī)定。比如，某地鄉(xiāng)政府要求當(dāng)?shù)剞r(nóng)民一律在某月、某日開耕，否則，遲耕一日罰款五元，在這種情況下，被處罰的人可以先向縣級(jí)人民政府有關(guān)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服的，再向人民法院提起行政訴訟；也可以直接向縣級(jí)人民法院提起行政訴訟。（2）行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為雖然有法律、法規(guī)的規(guī)定作為依據(jù)，但是法律、法規(guī)中未規(guī)定可以申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的問題。例如，《文物保護(hù)法》第三十條規(guī)定，對(duì)發(fā)現(xiàn)文物隱匿不報(bào)，不上交國家，以及私自經(jīng)營文物購銷活動(dòng)等行為，可以給予警告、罰款。沒收非法所得等行政處罰，但沒有規(guī)定被處罰人對(duì)行政處罰決定不服可以申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。在這種情況下，當(dāng)事人也可以自己選擇先申請(qǐng)行政復(fù)議或者直接向人民法院提起行政訴訟。（3）法律 ?