人民監督員制度是檢察機關檢察改革的一項新舉措，自這一制度試點以來，有力地促進了檢察機關在查處職務犯罪過程中的執法行為規范化。

檢察機關自偵案件實行人民監督員制度的內容和程序的設定，實際上是介入偵查終結、撤案或移送起訴、不訴等環節對訴訟程序的處分程序。檢察機關的擬撤銷案件實際上就是對訴訟程序的終結，也是刑事訴訟法賦予檢察機關的實體處分權，撤銷案件就意味著犯罪嫌疑人不被判刑。在擬撤銷案件中，人民監督員介入案件其結果有兩個：一個是移送起訴，一個是撤銷案件。就其效果如何，能不能體現其公正、客觀、統一的本質，關鍵要看人民監督員制度規定的程序和內容是否存在實質性和剛性，看能不能真正體現形式與內容的辨證統一。本文著重從《規定》程序和內容的設定中存在的不足，就程序和內容如何完善談談自己的看法。

一、監督案件中設定的主體與客體之間形式與內容的不和諧統一，影響了制度的應有功能，在擬撤銷案件程序中有必要賦予人民監督員對監督案件的審查權和調查權 。

在最高檢關于檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的《規定》中(以下簡稱規定)，規定了人民監督員的職責權力，其權力準確地講就是對自偵案件的部分實體處分的參與權。在擬撤銷案件中，對訴訟程序的完結就是對實體的處分。人民監督員的參與權是靠一定的形式來實現的，《規定》應該體現形式與內容的辨證統一，這是法哲學的基本要求。在對擬撤銷案件的監督中，作為人民監督員這個監督主體，其監督權所指的客體——自偵部門提出撤案是否公正合法，不是人為的斟酌和想象就可定論，必須經過對案件的審查調查認定后形成自己的意見。解決這一問題靠的是制度規范的合理尺度，制度規范的尺度是否具備實現監督的目的能力，這是監督案件的關鍵要素。對于如何看待形式與內容的辨證統一，不妨結合現行《規定》做個分析：

從現行《規定》的試點情況看，形式和內容明顯不和諧統一，這對監督效果是一個極大的限制。人民監督員在監督案件時僅對案件表層做大致的了解，很難在監督員的思維-中對所監督的案件形成一個完整準確的概念。當前，大部分監督案件都采取的是“知曉”案件和案件表決“一會通”，最多是中間開個聯系會。可以說監督員不可能在大腦中形成一個對所監督案件的實際的處分原則，大部分是表面的、無依據的或者是帶著疑問表決。造成這一現狀的原因就是內容沒有實質化、剛性化，《規定》缺乏哲學上的辨證統一，所規定的范圍、方法、手段、程序都是“軟監督”的格調。

如果從立法的角度看，更不具備法的要素，嚴格地說《規定》有范圍、程序，沒有方法和手段。再用系統論的分析方法就不難看出《規定》的殘缺。如果把《規定》比作一個系統，系統的整體與部分之間，部分與部分之間，整體與外部環境之間是否存在著相互聯系、相互作用、相互制約的關系。在《規定》這個整體下，作為范圍、程序、方法、手段這些“部分”之間，存不存在依賴關系，《規定》能不能體現制約，制約的程度如何，用什么的尺度去考查衡量，這就是系統結構和“部分”的質量問題，結構決定階層和流程，流程反映系統互動的本質。那么，《規定》只強調范圍和程序，不講究方法和手段，那么這個系統是一個沒有功能的系統。

就《規定》而言，缺乏對監督案件的審查程序和調查程序這一“部分”要素，也就是說缺少方法和手段。高檢院修改后的《規定》在第四章第二十四條中規定了四個步驟，即：一是辦案人員介紹案情出示證據;二是說明法律適用情況;三是人民監督員向案件承辦人提出問題，必要時，可以旁聽案件承辦人訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、聽取有關人員陳述或者聽取本案律師的意見;四是獨立評議和表決。就這四個步驟而言，人民監督員很難做到對所監督的案件有一個全面的認識、了解，而且四個步驟所提供的材料仍處于監督員對案件的感性認識階段，這四個步驟意味著第一監督程序的完結。之所以是感性階段，因為監督過程僅為一個“聽”的過程，聽辦案人的、聽律師的、聽檢察官詢問證人、犯罪嫌疑人，缺少一個問的環節。《規定》沒有設置人民監督員的調查程序，那么，人民監督員所得出的結論無法真實的反映案件的全貌，因為，辦案人既然提出撤銷案件的要求，其主張當然是圍繞撤案的，在實施案件監督的全過程中，一切的言辭都是為撤案而提出的;從律師的角度看，律師是誰花錢為誰主張，在擬撤銷案件中律師不可避免地或者是自然地要贊同撤案這一看法，對案件的情況很難真正地去把握。再說，《規定》還有條件地限制了人民監督員的知情權，“必要時”充分說明了這一點，對于案件是否被“操作”人民監督員無法知曉。至于擬撤銷案件到底符不符合刑訴法第十五條規定情形之一，是真符合還是案件承辦人“打埋伏”做了手腳，是不是沒有犯罪事實或者依照刑法不負刑事責任，更難以搞清。

我們知道，監督是主體通過一定的方法、手段作用于客體的。如果把人民監督員制度提到立法的角度去認識，有立法就有司法，作為人民監督員這一司法主體，如果沒有一定的方法、手段，那么最終所得結果就是自由裁量性，靠斟酌、選擇、摻雜自己意志因素決定的。如果是這樣，法律的客觀、公正、統一又該如何保障。如果在程序中規定人民監督員對監督案件有審查權和調查權，并規定方法和條件，就可以消除對監督案件的疑慮。我們查辦案件靠的是對證據的獲取，那么，人民監督員監督案件同樣不能聽之任之，靠猜測，應做到監督有據。

當前，從監督的案件看，其中有些擬撤案件屬證據“斷頭”案件，有的犯罪事實存在證據難以獲取，主要證人死亡、失蹤，有的案值變小，如果賦予人民監督員對監督案件的實際調查權，證據有可能發生變化，發現的新證據線索有可能促成新的證據鎖鏈的形成，或許還會發現個別干警為警不廉對案件的“操作”。如果監督員調查的結果同檢察官偵查一致，也就是說他們對案件有了底，能夠正確地行使對案件實體處分的參與權，做到依證據評議、依證據表決。

對此，筆者認為：在程序中要規定人民監督員對監督案件的審查權和調查權。審查程序應該定位在人民監督員辦公室受理案件之后，內容包括閱卷、詢問案件承辦人、律師等;調查程序應該定位在審查程序之后，評議案件之前，內容應包括詢問證人、在檢察官在場的情況下詢問犯罪嫌疑人(在犯罪嫌疑人被逮捕的情況下)，變“聽”為“問”，這樣才能使表面的監督變為有效的監督。

二、監督程序的“兩審終審制”及人民監督員缺少對程序處分權的配置，限制了監督主體參與程序的處分權，體現監督的實際意義必須在檢委會配置人民監督員對程序處分的具體權力 。

檢察院作出的撤銷案件、不起訴的決定都是對實體的一個處分。那么，人民監督員對擬撤銷案件的監督就是對檢察院處分權的監督，防止撤銷案件權的濫用。如果監督只是表面的，沒有硬性規定，監督也是毫無意義的，只能是從監督到監督，從形式到形式。要通過監督程序體現效果，必須賦予監督員對程序的實際處分權。現行制度的規定仍然是從監督到監督，從評議到評議，整個程序完結都沒有體現人民監督員參與程序處分權的權力配置份額。高檢院在新《規定》第二十六條中表述為：“參加監督的多數人民監督員對檢察委員會的決定有異議的，可以要求上一級檢察機關復核。… …上一級檢察機關應當復核并及時反饋結果。”這一規定表明了人民監督員監督案件的程序上采用的是審判理論的“二審終審”制原則，從程序上的層級設置來看是國際上的慣例,沒有什么不合適.就監督的對象來說,是客體對主體的限制，因為檢察院是上級領導下級,無論是怎樣都是被監督的對象。

當然，程序的設置不能是無限度的，憲法賦予的檢察權也不能被削弱。這一規定的根本問題在于：在對程序處分權的配置中仍沒有監督主體的地位.實現有效監督的關鍵是看在程序中有沒有人民監督員對訴訟程序實際處分權配置的份額。現行的制度中，案件撤與不撤、起與不起，仍然是檢察院一方說了算，原《規定》第二十一條規定：“檢察長審查后同意人民監督員意見的，有關檢察業務部門應當執行，不同意人民監督員意見的應當提請檢察委員會討論決定。根據案件需要，人民監督員可以應邀列席檢察委員會議。”但在修改后的規定中,人民監督員列席檢委會的權力也被取消了。從這一規定看,對自偵案件實體或程序的處分權將人民監督員排除在外,這同法院剛剛產生的人民陪審員制度有著實質的不同.無論是人民監督員制度還是人民陪審員制度，都應該有對權力處分的實際份額。如果人民陪審員是對實體有處分權，那么人民監督員對程序應該有處分權。從兩制度比較的角度看，人民陪審員制度要優于人民監督員制度，人民陪審員在參與合議庭合議時享有與審判人員相同一票的權力，對實體的處分權賦予了實實在在的內容。而人民監督員的評議和表決是獨立進行的，對程序的處分權是屬于不確定狀態，檢察院采納了人民監督員的意見即是有處分權，如果不采納即是沒有處分權，因為它在檢察委員會里沒有實際的一票。而人民陪審員對被告如何判決都有其決定意義的一票。

對此，筆者認為：體現監督的有效性，發揮監督主體參與程序處分的實際作用，必須在《規定》中賦予人民監督員對程序處分的實際參與權，通過對《人民檢察院組織法》的修改，在檢察委員會討論案件中確定人民監督員在監督案件的民主決策中的一票。對此，高檢院應保留原《規定》第二十一條的最后一款,并修改為:“檢察長不同意人民監督員表決案件的，應當提請檢察委員會決定，監督案件的人民監督員應當參加檢察委員會討論案件，并與參加討論的其他檢委會委員享有同等的權力。”在修改《人民檢察院組織法》的時候要增加這一內容。這樣，人民監督員對訴訟程序的處分權才得以保障。

總之，在對“三類案件”監督中，人民監督員監督案件要賦予對訴訟程序的實際處分權，在監督程序中要規定對案件的審查程序、調查程序，在檢察委員會研究監督案件中要規定同其他委員相同的權力。