院墻開放與法律不沖突

坊間不乏這樣的聲音:“小區(qū)是我家，院墻不是想拆就能拆。”根據(jù)我國物權(quán)法第73條規(guī)定:建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。既然開發(fā)商在建造小區(qū)住宅以及業(yè)主在購買的過程中已經(jīng)向國家支付了含有小區(qū)道路土地在內(nèi)的土地出讓金，建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房就應(yīng)當(dāng)屬于業(yè)主共有，是全體業(yè)主的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)益。但這并不意味著物權(quán)法阻卻了對該部分土地公共化的途徑，根據(jù)物權(quán)法和土地管理法的有關(guān)規(guī)定，在符合公共利益的前提下，政府也可以按照法定條件和程序，依法予以征收并且給予補(bǔ)償。

土地管理法第58條規(guī)定，為公共利益需要使用土地的，為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的，因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的等情況，可以經(jīng)過合法程序收回國有土地使用權(quán)。同時，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。這是涉及土地使用權(quán)主體變更的“土地收回”的情況，而對于“不變更權(quán)屬，只變更土地用途”的，也需要按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法第50條的規(guī)定，給予業(yè)主相應(yīng)補(bǔ)償。當(dāng)然，如何征收、補(bǔ)償是一門藝術(shù)，不能僅憑國家單方意志決斷，需相關(guān)法律措施予以配套，并廣泛吸收民眾意見。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在法律空白

“打開院墻”絕非沒有原則。從政府規(guī)劃的角度，并不是所有的院墻都要拆除，街區(qū)制的實(shí)施是以城市道路交通的優(yōu)化整合為前提，其重點(diǎn)在于將若干大型的封閉小區(qū)劃分成若干成熟的居住小區(qū)，其根本目的在于優(yōu)化城市道路空間的同時，也為打造更高品質(zhì)的居住環(huán)境創(chuàng)造條件。

從私權(quán)保障的角度講，開發(fā)商在建造小區(qū)住宅以及業(yè)主在購買的過程中，已經(jīng)向國家支付了包含小區(qū)道路土地在內(nèi)的土地出讓金，它的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)歸業(yè)主。為此，如果政府要對小區(qū)的土地進(jìn)行征收或使用，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)對價的補(bǔ)償。在此方面，當(dāng)前我國國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例僅僅對國有土地上的建筑物如何補(bǔ)償進(jìn)行了規(guī)定，而對于小區(qū)內(nèi)的綠地和公攤面積如何補(bǔ)償，是有待解答的法律問題，亟須制定新的法律法規(guī)或由相關(guān)部門作出解釋。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，要以開發(fā)商和小區(qū)業(yè)主已經(jīng)支付的對價為參考標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)土地已使用年限、剩余年限以及地塊估價進(jìn)行確定。

實(shí)施過程要充分尊重民意

實(shí)施街區(qū)制應(yīng)當(dāng)經(jīng)由法律程序。在物權(quán)法已經(jīng)明晰小區(qū)公共道路和設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸屬前提下，小區(qū)道路公共化事實(shí)上要求國家權(quán)力與私人權(quán)利在空間利益上實(shí)現(xiàn)平衡，而二者平衡的前提是公共利益。為確保公共利益不被濫用，應(yīng)當(dāng)由正當(dāng)程序加以保障。道路的規(guī)劃決策應(yīng)當(dāng)經(jīng)過公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論等法定程序，保證業(yè)主在規(guī)劃環(huán)節(jié)就能夠充分參與。在土地的征收方面，也應(yīng)當(dāng)就征收方案與業(yè)主進(jìn)行充分溝通，并經(jīng)得全體業(yè)主的民主表決、一致同意。

街區(qū)制的具體落實(shí)要充分保障民眾在立法決策中的知情權(quán)和參與權(quán)。《意見》出臺后之所以引起民眾的“誤解”和“吐槽”，主要原因在于該《意見》出臺前，相關(guān)部門沒有向社會公布草案內(nèi)容，導(dǎo)致部分民眾對其制定的背景及具體內(nèi)容難以準(zhǔn)確把握。國家應(yīng)適時出臺相關(guān)法律制度對拆除小區(qū)的條件、流程以及權(quán)益補(bǔ)償?shù)冗M(jìn)行明確，確保拆除工作法治化。在此后的制度細(xì)化以及配套制度的制定過程中，相關(guān)部門應(yīng)主動向民眾征求意見建議，及時通過合理渠道發(fā)布進(jìn)展情況，凝聚民意。

小區(qū)公與私的規(guī)定需更新

拆除院墻，意味著國家公權(quán)力進(jìn)入到原來不能介入的領(lǐng)域，這將給原有的市民社會空間帶來一定的壓縮。因此，拆除院墻的過程還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)建設(shè)管理，街區(qū)制的建設(shè)應(yīng)當(dāng)與城市管理、公共服務(wù)水平的提升緊密掛鉤，通過加強(qiáng)公共管理服務(wù)水平來加強(qiáng)對于人民合法權(quán)益的保障。為確保小區(qū)業(yè)主等相關(guān)主體的利益不受侵犯，應(yīng)在法治基礎(chǔ)上提升物權(quán)保障、安全管理和物業(yè)服務(wù)。

加強(qiáng)立法建設(shè)，明確小區(qū)公共用地的使用及收益問題。對于已經(jīng)建成的小區(qū)，在圍墻拆除后，相關(guān)的道路通行、綠地及公共設(shè)施的使用收益應(yīng)當(dāng)歸屬于全體業(yè)主所有，法律應(yīng)當(dāng)明確具體的補(bǔ)償辦法。而對于未建的小區(qū)，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定相關(guān)物業(yè)的土地使用權(quán)限于住宅樓所占的土地，而不包括小區(qū)內(nèi)的道路、綠地及公共設(shè)施部分。

明晰業(yè)主權(quán)限，強(qiáng)化小區(qū)的功能建設(shè)。目前，小區(qū)公共事務(wù)的管理權(quán)歸屬小區(qū)業(yè)主委員會，實(shí)踐中由業(yè)主委員會委托物業(yè)公司管理。小區(qū)圍墻拆除后，小區(qū)管理實(shí)務(wù)可具體分為全體業(yè)主的公共事務(wù)部分和涉及第三方的事務(wù)管理部分。前者包括住宅樓內(nèi)的保潔、公共建筑、設(shè)施、線路的保養(yǎng)維修以及安全巡邏等相關(guān)事務(wù)，后者包括業(yè)主車輛與其他車輛的停放、小區(qū)道路的通行以及小區(qū)內(nèi)公共設(shè)施的使用等事項(xiàng)。這就需要明確劃定政府管理權(quán)限與小區(qū)業(yè)主權(quán)限之間的界限，以便各方面更加明確地參與小區(qū)事務(wù)的管理。

出臺細(xì)則保障安全安寧

現(xiàn)代住宅小區(qū)設(shè)置圍墻的目的，在于保障小區(qū)業(yè)主的人身、財(cái)產(chǎn)安全，一旦圍墻拆除后，如何保障小區(qū)業(yè)主的安全，防止非法人員從事犯罪行為，要盡早應(yīng)對。目前，小區(qū)的安全管理工作主要由物業(yè)管理部門負(fù)責(zé)，小區(qū)圍墻拆除后，伴隨著人流、物流、車流的持續(xù)更迭，再繼續(xù)由物業(yè)管理部門負(fù)責(zé)小區(qū)的安全保障既不現(xiàn)實(shí)，也缺乏正當(dāng)性法律依據(jù)。可以通過增加社區(qū)警力、安裝相應(yīng)的監(jiān)控設(shè)備以及政府向保安公司購買社會服務(wù)的形式加強(qiáng)安全保障，還要對小區(qū)道路設(shè)定通行速度限制，確保小區(qū)居民的人身、財(cái)產(chǎn)安全。

要加強(qiáng)與業(yè)主的協(xié)商，充分保障業(yè)主的生活安寧權(quán)。生活安寧權(quán)是由居住場所帶來的自然人享受生活安寧、渴望得到健康舒適環(huán)境而不受他人影響、侵?jǐn)_的權(quán)利。在小區(qū)道路公共化的過程中，業(yè)主的生活安寧權(quán)容易受到侵犯，尤其要對“寧靜權(quán)”給予關(guān)注，重點(diǎn)解決小區(qū)被噪聲困擾的問題。對此，政府應(yīng)進(jìn)行合理規(guī)劃，并加強(qiáng)與業(yè)主的協(xié)商，可以考慮將受影響最大的底層住房改成商業(yè)用房，對于臨近街區(qū)的樓房可以統(tǒng)一加裝隔音窗戶，對受到侵害嚴(yán)重的業(yè)主給予充分必要的補(bǔ)償。

總之，在推動街區(qū)制的過程中，如若只管“打開”，不管“建設(shè)”，只管觸動公眾利益，不管保障公眾權(quán)益，就不能確保改革的正當(dāng)性，也就難以實(shí)現(xiàn)改革的預(yù)期效果。只有加強(qiáng)法律保障和民意協(xié)商，充分尊重業(yè)主選擇權(quán)和合法權(quán)益，才能充分調(diào)動社會各界對該項(xiàng)公共事務(wù)的支持，才能使打開院墻加快街區(qū)建設(shè)成為一項(xiàng)利國利民的良政。