行政合同是指行政主體以實施行政管理為目的，與行政相對方就有關事項通過協商一致的方式所達成的協議。

行政合同，是公法和私法相互滲透，公法精神和契約自由的結合，它既不同于一般的具體行政行為，更不同于民事合同，在性質上、法律適用上、調整原則上出現與民事合同、一般具體行政行為不同的特征，它同時具備行政性和合同性的兩大特點。

(一)、行政合同的行政性和合同性體現在:

1、行政合同的行政性體現在以下幾個方面：

首先，從簽約主體上看，一方當事人必定是國家行政主體。一般情況下在行政合同中，一方是從事行政管理、執行公務的行政主體，另一方是行政管理相對人。

其次，從簽訂合同的目的上看，簽訂行政合同主要目的或占支配地位的目的是為了實施行政管理，產生、變更或消滅行政法律關系，是為了行使行政職權、履行行政職責。

第三，從合同當事人的地位來看，在行政合同中，行政主體一方擁有行政優益權。一般而言，民事合同的雙方當事人的法律地位是平等的而權利義務關系是對等的，雙方之間沒有隸屬關系。而在行政合同中，由于行政合同是以實現行政管理為目的而訂立的，故行政主體在行政合同中不僅是合同的一方當事人，還具有行政管理者的身份。作為管理者，行政主體擁有行政優益權，例如行政機關享有監督合同履行的權力，對履行過程中相對人違反合同的行為進行糾正;在一定條件下，對相對人的嚴重違反合同的行為還可以依據法律賦予的權利對相對人行使制裁權。

2、行政合同的合同性體現在：

首先，行政合同是一個雙方行為，它是雙方當事人意思表示一致的協議。這是行政合同區別于其他行政行為的最明顯的特征。一般的行政行為只需行政主體一方做出決定就可形成，而行政合同則不然，它具有一般合同的基本屬性，即合同必須由雙方當事人達成合意方可成立。

其次，行政合同需要雙方協商，并達成一致。行政相對人一方對于合同是否訂立、合同內容擁有一定的選擇權。這也是契約自由原則在行政合同中的體現。

第三，它是一種非強制性的行政行為，即行政合同的內容具有可妥協性。不同于一般的行政行為，以國家的強制執行力為直接后盾。行政合同雖然要求行政主體和行政相對人都要按約定，履行合同的權利義務。由于行政合同是雙方協商一致訂立的，所以行政主體可以根據具體情況對行政相對一方做出一些讓步。

(二)、行政合同與民事合同區分標準

關于行政合同與民事合同的區分標準主要有三種觀點：(1)參照法國20世紀80年代以前的行政合同理論，以行政合同必有一方當事人是行政主體、行政機關簽訂合同是為了實施行政管理、行政主體享有優益權作為識別行政合同的標準;(2)主張采用“目的說”，即以是否為完成特定行政管理目標為標準區分行政合同與民事合同;(3)主張借鑒德國，提出可依據兩個標準區分行政合同與民事合同，一是形式標準，即行政主體作為合同一方當事人，二是實質標準，即是否引起行政法律關系的發生、變更和消滅。理論上所確立的標準過于抽象。在實踐中，一些被訴合同，仍不能通過其來獲得區分。

另一方面，現行的一些法律之間存在一些矛盾。典型的例子是農村土地承包合同。我國《行政復議法》第6條第6項規定：認為行政機關變更或者廢止農業承包合同，侵犯其合法權益的，公民、法人或者其他組織可以依照本法提起行政復議。根據這條規定，農村承包合同屬于行政合同。但2002年8月29日頒布的《農村土地承包法》第五十三條規定：任何組織和個人侵害承包方的土地承包經營權的，應當承擔民事責任。第五十六條，當事人一方不履行合同義務或者履行義務不符合約定的，應當依照《中華人民共和國合同法》的規定承擔違約責任，根據這些規定，農村土地承包合同似又屬于民事合同

(三)、調解原則在行政合同訴訟中的適用

1、調解原則在行政合同訴訟適用的法理分析我國行政訴訟法明文規定，“行政訴訟不允許調解。”通說認為行政訴訟不同于民事訴訟，民事訴訟中所涉當事人的民事權利義務，系當事人意志自由設定，當事人具有完全的處分權。而在行政訴訟中，行政機關的權力義務系由法律明確規定的，行政機關本身不具備處分權，行政法律關系當事人不能任意放棄權利或相互免除義務，否則會侵害國家和公共利益。所以不能實施調解。

但行政訴訟法本身也規定了例外。在行政賠償之訴中，針對賠償數額，可以進行調解。

在行政合同之訴中，筆者以為，也可以進行調解。基于行政合同的雙重屬性，它具有合同性。外在表現為，行政合同本身的內容是系行政機關及行政相對人雙方合意達成的，雙方行政合同當事人雙方至少有部分權利義務是由雙方約定產生的，這就為調解打下了基礎。

2、調解在行政合同中適用的現實需要

調解在民事、商事和刑事自訴案件中作為一種工作方式和結案方式，其優點很多，如方法靈活、程序簡單、自動履行率高等，行政合同是基于當事人意思表示一致而成立的，這種合意成了對行政合同糾紛進行調解的法律基礎。因此，可以將調解制度引入行政合同訴訟中，以促進糾紛的解決，提高辦案效率。