各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市土地(國土)管理局(廳),解放軍土地管理局,
新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)土地管理局:
《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱行政處罰法)將于今年10月1日起施行。這是我國社會主義民主與法制建設(shè)的一件大事,對于促進(jìn)依法行政、改進(jìn)行政管理工作,加強(qiáng)廉政建設(shè);對于維護(hù)社會秩序和公共利益,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益;對于保障和推動社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善,都具有重要意義。國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》(國發(fā)[1996]13號,以下簡稱國務(wù)院通知),要求地方各級人民政府、國務(wù)院各部門對行政處罰法的施行予以高度重視,切實做好各項準(zhǔn)備工作,保證行政處罰法全面、正確地實施。
土地管理部門是各級政府的職能部門,法律、行政法規(guī)賦予縣級以上人民政府土地管理部門對土地違法行為的行政處罰權(quán)。行政處罰法的實施,既給土地管理部門提出了嚴(yán)格依法行使行政處罰權(quán)的要求,同時也為行政執(zhí)法工作提供了可靠保障。各級土地管理部門應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī),將土地行政執(zhí)法工作提高到新的水平,切實維護(hù)土地管理秩序,保護(hù)各項土地法律、行政法規(guī)和規(guī)章的貫徹實施,保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。為此,特作如下通知:
一、認(rèn)真學(xué)習(xí)行政處罰法和國務(wù)院通知精神,提高對實施行政處罰法重要意義的認(rèn)識。
貫徹實施行政處罰法,關(guān)鍵是提高認(rèn)識,統(tǒng)一思想。各級土地管理部門的工作人員,都要按照國務(wù)院通知的要求,認(rèn)真學(xué)習(xí)行政處罰法,特別是領(lǐng)導(dǎo)干部更要高度重視,帶頭學(xué)習(xí),并切實做好實施該法的準(zhǔn)備工作。要通知學(xué)習(xí),掌握行政處罰法的立法本意、主要內(nèi)容,提高依法行政的水平。各地要本著學(xué)用結(jié)合的原則,采取多種方式,抓好土地行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)工作,使他們掌握行政處罰法的具體內(nèi)容,并在此基礎(chǔ)上,組織對土地行政執(zhí)法人員的考試或考核,合格者才能上崗。
二、積極協(xié)助政府做好地方性規(guī)章和規(guī)范性文件的清理工作。
行政處罰法對于行政處罰的設(shè)定機(jī)關(guān)、種類、幅度、權(quán)限都作了明確規(guī)定,各地土地管理部門一定要從維護(hù)國家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)的高度,按照行政處罰法的規(guī)定,積極主動地協(xié)助政府抓緊對土地管理方面的地方性規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行清理,并在清理的基礎(chǔ)上,分別情況作出處理。在清理中,應(yīng)注意檢查是否是享有行政處罰設(shè)定權(quán)的機(jī)關(guān),是否超越法定權(quán)限,是否超越行政處罰的法定種類和幅度。如果發(fā)現(xiàn)與行政處罰法不符合的,應(yīng)視情況按照法定程序修改或者廢止。法律、法規(guī)、規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件,在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定給予行政處罰的行為、種類和幅度范圍內(nèi)作出的具體規(guī)定,是一種執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的行為,可以繼續(xù)有效。
各地清理土地管理規(guī)章和規(guī)范性文件的工作,應(yīng)于今年9月底前結(jié)束;修訂規(guī)章的工作,應(yīng)在1997年12月31日前完成。
三、依法規(guī)范實施土地行政處罰的主體。
根據(jù)行政處罰法的規(guī)定,行政處罰原則上只能由行政機(jī)關(guān)實施,非行政機(jī)關(guān)的企業(yè)、事業(yè)單位未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán),不得行使行政處罰權(quán);沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的明確規(guī)定,行政機(jī)關(guān)不得委托事業(yè)單位實施行政處罰。為此,各地土地管理部門都要按照行政處罰法的規(guī)定和國務(wù)院通知的要求,積極配合政府抓好清理實施行政處罰的主體的工作。禁止土地管理部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)(即土地監(jiān)察處、科、股,下同)以自己名義實施行政處罰的作法,一律以土地管理部門的名義實施行政處罰,切實維護(hù)土地管理部門實施土地行政處罰的主體地位。同時,要依法理順、規(guī)范土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)和土地監(jiān)察隊伍(土地監(jiān)察大隊、中隊、小隊,下同)的關(guān)系,劃定各自的職責(zé)。土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為土地管理部門內(nèi)設(shè)的專門負(fù)責(zé)土地監(jiān)察工作的機(jī)構(gòu),享有國家土地管理局1995年6月12日頒布施行的《土地監(jiān)察暫行規(guī)定》(以下簡稱監(jiān)察規(guī)定)第十二條規(guī)定的各項職責(zé)。土地監(jiān)察隊伍的職責(zé),應(yīng)當(dāng)是受本級土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)的委托,進(jìn)行外勤巡視檢查;負(fù)責(zé)土地違法行為的調(diào)查工作;協(xié)助人民法院對一些土地違法案件的強(qiáng)制
執(zhí)行工作等。
四、建立健全土地監(jiān)察工作的程序和制度
行政處罰法對現(xiàn)行的行政處罰制作作了重大改革,確立了一系列的制度。國家土地管理局頒布施行的監(jiān)察規(guī)定也確立了六項土地監(jiān)察工作制度:土地監(jiān)察目標(biāo)管理責(zé)任制度、土地監(jiān)察工作報告制度、巡回檢查制度、土地違法行為舉報制度、土地違法案件統(tǒng)計制度和重大土地違法案件備案制度。各地土地管理部門既要在土地行政執(zhí)法工作中實施和健全這六項制度,更要按照行政處罰法的規(guī)定和國務(wù)院通知的要求,建立并施行如下幾項制度:
①聽證制度。土地管理部門在作較大數(shù)額罰款的行政處罰決定前,應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利;當(dāng)事人要求聽證的,土地管理部門應(yīng)當(dāng)組織聽證。
②證據(jù)先行登記保存制度。在查處土地違法案件過程中,為防止證據(jù)可能滅失或者以后難以取得,經(jīng)本級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),可以將證據(jù)先行登記,由當(dāng)事人就地保存。
③調(diào)查取證與處罰決定分開制度。對土地違法案件的調(diào)查取證工作由土地監(jiān)察隊伍進(jìn)行,而對案件的初審則應(yīng)由土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行;處罰決定應(yīng)由土地管理部門領(lǐng)導(dǎo)集體審議決定后,以土地管理部門名義作出。
④罰款決定與罰款收繳相分離制度。作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)不能同時收繳罰款,而應(yīng)當(dāng)由國家規(guī)定的機(jī)構(gòu)收繳,以改變行政處罰與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員的利益直接掛鉤的做法。監(jiān)察隊伍人員的工資、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)應(yīng)請同級政府予以解決。
⑤土地行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度。要對土地行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的過失和錯誤行為追究責(zé)任,以建立完善土地管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部的自我約束機(jī)制。
⑥行政處罰決定公開制度。對土地違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布;未經(jīng)公布的,不得作為行政處罰的依據(jù)。
五、要把貫徹行政處罰法和實施《土地違法案件查處辦法》結(jié)合起來。
國家土地管理局頒布施行的《土地違法案件查處辦法》(以下簡稱案件查處辦法),從建立和完善土地違法案件查處制度入手,規(guī)范了辦案程序,強(qiáng)化了執(zhí)法制約機(jī)構(gòu)。案件查處辦法雖然先于行政處罰法頒布施行,但是其所規(guī)定的辦案程序和制度仍在行政處罰法規(guī)定的范圍之內(nèi)。實施案件查處辦法,有利于行政處罰法的全面貫徹實施。因此,各級土地管理部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合貫徹施行行政處罰法,抓好案件查處辦法的實施工作,切實提高辦案效率和辦案質(zhì)量,及時、準(zhǔn)確、穩(wěn)妥地查處各類土地違法案件。
六、繼續(xù)推進(jìn)土地監(jiān)察體制改革,加強(qiáng)土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)督隊伍建設(shè),提高土地監(jiān)察人員的素質(zhì)。
各地要按照國家土地管理局制定了《土地監(jiān)察體制改革試點方案》抓好土地監(jiān)察體制改革試點工作;有條件的地方,應(yīng)不失時機(jī)地擴(kuò)大試點,進(jìn)行推廣。要把建立高效、廉潔的土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)和土地監(jiān)察隊伍作為貫徹實施行政處罰法,提高依法行政水平的關(guān)鍵工作來抓,切實抓出成效。要加強(qiáng)對土地監(jiān)察人員的法制教育和相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn),增強(qiáng)他們的工作責(zé)任心和依法行政的自覺性,提高他們的執(zhí)法水平。
一九九六年九月三日