關于《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法修正案(草案)》的說明 　　——2010年3月8日在第十一屆全國人民代表大會第三次會議上全國人民代表大會常務委員會副委員長　王兆國 　　各位代表： 　　我受全國人大常委會委托，現對《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法修正案(草案)》作說明。 　　一、修改選舉法的必要性 　　選舉制度是人民代表大會制度的基礎，選舉法是保障公民依法行使選舉權和被選舉權，依法產生各級人大代表的重要法律。選舉法最早于1953年制定，1979年重新修訂，其后經過四次修改。黨的十七大提出，要堅定不移地發展社會主義民主政治，擴大人民民主，保證人民當家作主，建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表。貫徹落實黨的十七大的要求，有必要在深入總結選舉工作實踐經驗的基礎上，對選舉法進行適當修改。 　　選舉人大代表的城鄉人口比例，是選舉法中的一個重要內容。新中國成立后，1953年制定第一部選舉法時，我國的城鎮人口比重較低，根據當年人口普查統計，只有13.26%。考慮到我國當時工人階級主要集中在城市的具體情況，為了體現工人階級在國家政治生活中的領導地位和工業化發展方向，選舉法對農村和城市選舉每一代表所需的人口數作了不同的規定。比如，規定全國人大代表的選舉，各省按每80萬人選代表1人，直轄市和人口在50萬以上的省轄市按每10萬人選代表1人。這樣規定，符合我國的政治制度和當時的實際情況，是完全必要的。1979年修訂選舉法時，當時的城鎮人口比重也才達到18.96%，因此基本上延續了1953年的規定，對于選舉人大代表的城鄉不同人口比例未作大的修改，但對不同層級規定得更加明確：全國為8∶1，省、自治區為5∶1，自治州、縣、自治縣為4∶1。 　　改革開放后，我國經濟社會快速發展，城鎮化不斷推進，城鄉人口結構比例發生較大變化，全國人大常委會根據新形勢、新情況，適時完善選舉制度，逐步對城鄉按不同人口比例選舉人大代表的規定進行修改完善。1982年修改選舉法，增加規定：縣、自治縣境內，鎮的人口特多或者企事業組織職工人數比例較大的，經省、自治區、直轄市人大常委會決定，農村每一代表與鎮或企事業組織職工每一代表所代表的人口數之比可以小于4∶1直至1∶1。1995年修改選舉法，將全國和省、自治區農村與城市每一代表所代表的人口數比例，與自治州、縣一樣，統一修改為4∶1。 　　1995年以來，我國的工業化、城鎮化進一步加速，農村經濟文化水平大幅提高，社會結構發生深刻變化。我國城鎮人口比重已由1995年的29.04%上升為2009年的46.6%。與此同時，我國各級人大經歷了數次換屆選舉，積累了豐富的經驗，社會主義民主政治建設和法制建設取得巨大成就，黨領導的人民民主專政的階級基礎和群眾基礎不斷鞏固和擴大。修改選舉法，實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表的客觀條件已經具備。 　　二、選舉法修正案草案的指導思想和形成過程 　　選舉法修正案草案的指導思想是，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照黨的十七大的要求，總結實踐經驗，完善選舉制度，實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，更好地體現人人平等、地區平等和民族平等原則，擴大人民民主，保證人民當家作主，為堅持和完善人民代表大會制度、發展社會主義民主政治提供堅實的制度保障。 　　草案起草工作遵循以下原則：一是把握方向，擴大民主。選舉法是一部政治性很強的法律，修改選舉法必須把握正確的政治方向，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持中國特色社會主義政治發展道路，堅持從中國國情和實際出發。要從人民民主是社會主義的生命的高度，完善選舉制度，進一步增強人大代表選舉的普遍性和平等性，切實保證人民當家作主。二是突出重點，統籌兼顧。這次修改選舉法，重點是落實黨的十七大提出的實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表的要求，同時統籌考慮選舉法其他內容的必要修改。選舉法的修改，是中國特色社會主義選舉制度的自我完善與發展，要與經濟社會發展相適應，循序漸進，逐步完善。三是積極穩妥，分類處理。對選舉法實施中出現的帶有一定普遍性的問題，進行深入研究，條件成熟、認識一致的，有針對性地進行修改;對于一些目前尚不具備解決條件的問題，暫不作規定，可以在實踐中繼續探索。 　　根據常委會的工作部署，從2008年開始，全國人大常委會法工委即著手研究選舉法的修改，研究整理近幾年來全國人大代表提出的關于修改選舉法的議案、建議和其他方面的意見;會同有關方面組成調研組，先后到8個省(區、市)進行調研，并召開31個省(區、市)人大常委會負責同志座談會和中央有關部門座談會，重點聽取對實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表問題的意見;對城鄉按相同人口比例選舉人大代表涉及的問題，深入分析、反復論證。 　　在認真梳理代表議案建議、充分調查研究、廣泛聽取意見的基礎上，形成了選舉法修正案草案。2009年10月，十一屆全國人大常委會第十一次會議對選舉法修正案草案進行了初次審議。會后，將草案印發中央有關部門、各地和有關方面征求意見，并根據常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，對修正案草案進行了修改完善。12月常委會第十二次會議對選舉法修正案草案進行了再次審議。兩次常委會會議審議，對修正案草案都給予充分肯定和高度評價。常委會組成人員和列席會議的同志普遍贊成這次修改的指導思想、主要原則，贊成一步到位實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，并保證各地區、各民族、各方面都有適當數量的人大代表的修改方案。全國人大常委會經兩次審議，決定將修正案草案提請十一屆全國人大三次會議審議。 　　全國人大常委會辦公廳按照法定程序，于今年1月8日將選舉法修正案草案發送全國人大代表。代表們對修正案草案進行了認真的研讀討論，為審議作好準備。代表們普遍認為，修正案草案符合黨的十七大精神，符合我國經濟社會發展實際，能夠更好地體現人人平等、地區平等和民族平等，有利于進一步擴大人民民主，保證人民當家作主。根據常委會組成人員的審議意見和代表們在討論中提出的意見，對草案又作了一些修改，形成了提請大會審議的選舉法修正案草案。 　　三、關于選舉法修正案草案的主要內容 　　(一)城鄉按相同人口比例選舉人大代表 　　根據我國國體、政體，實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，應當體現以下原則要求：一是保障公民都享有平等的選舉權，實行城鄉按相同人口比例選舉代表，體現人人平等;二是保障各地方在國家權力機關有平等的參與權，各行政區域不論人口多少，都應有相同的基本名額數，都能選舉一定數量的代表，體現地區平等;三是保障各民族都有適當數量的代表，人口再少的民族，也要有一名代表，體現民族平等。這三個平等是我國國體、政體的內在要求，是有機統一的整體，不能強調其中一個方面而忽視其他方面。此外，各方面代表性人物比較集中的地方，也應給予適當的照顧。 　　基于以上，建議將選舉法第十六條關于全國人大代表名額分配的規定，修改為：“全國人民代表大會代表名額，由全國人民代表大會常務委員會根據各省、自治區、直轄市的人口數，按照每一代表所代表的城鄉人口數相同的原則，以及保證各地區、各民族、各方面都有適當數量代表的要求進行分配。”“省、自治區、直轄市應選全國人民代表大會代表名額，由根據人口數計算確定的名額數、相同的地區基本名額數和其他應選名額數構成。”“全國人民代表大會代表名額的具體分配，由全國人民代表大會常務委員會決定。” 　　將第十二條、第十三條、第十四條關于地方各級人大代表名額分配的規定，合并為一條，修改為：“地方各級人民代表大會代表名額，由本級人民代表大會常務委員會或者本級選舉委員會根據本行政區域所轄的下一級各行政區域或者各選區的人口數，按照每一代表所代表的城鄉人口數相同的原則，以及保證各地區、各民族、各方面都有適當數量代表的要求進行分配。在縣、自治縣的人民代表大會中，人口特少的鄉、民族鄉、鎮，至少應有代表一人。”“地方各級人民代表大會代表名額的分配辦法，由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會參照全國人民代表大會代表名額分配的辦法，結合本地區的具體情況規定。” 　　將第二十五條關于直接選舉中各選區每一代表所代表人口數的規定，修改為：“本行政區域內各選區每一代表所代表的人口數應當大體相等。” 　　這里需要說明的是，對于實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，涉及到的全國人大代表名額分配問題，采取分兩步走的辦法。第一步是集中精力，把選舉法修改好、完善好;第二步是在選舉法修改完成后，根據選舉法確定的原則，在廣泛聽取意見基礎上，統籌考慮，由全國人大及其常委會作出決定，科學合理地分配。 　　(二)選舉法修正案草案的其他主要內容 　　1.關于人大代表的廣泛性 　　一些常委委員和地方提出，應當進一步明確在各級人大代表中，來自基層的工人、農民和知識分子代表有一定的數量。據此，建議增加規定：全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表“應當具有廣泛的代表性，應當有適當數量的基層代表，特別是工人、農民和知識分子代表”。 　　2.關于選舉機構 　　一些地方和代表提出，選舉委員會是組織領導縣級和鄉級人大代表選舉的機構，在直接選舉中具有十分重要的作用，建議根據1983年全國人大常委會通過的《關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定》，進一步完善選舉的組織機構。據此，建議增加“選舉機構”一章作為第二章，對選舉委員會的產生、回避、職責和工作要求等分別作出具體規定。 　　3.關于鄉鎮人大代表名額 　　一些地方提出，近些年來，一些地方進行了較大規模的鄉鎮合并，鄉鎮人口增加較多，有的人口多達十幾萬甚至二十幾萬，選舉法規定的鄉鎮人大代表最多不超過一百三十人的名額顯得偏少。據此，建議提高鄉鎮人大代表名額的上限，將選舉法第九條第一款第四項關于鄉、民族鄉、鎮的代表總名額上限作出修改，將不得超過一百三十名的規定修改為“代表總名額不得超過一百六十名”。 　　4.關于代表候選人提供個人情況和兩地代表問題 　　根據一些地方選舉實踐中出現的新情況新問題，一些代表和有關部門建議，應明確規定人大代表候選人要填報是否取得外國永久居留權、外國國籍等情況;并對不如實提供個人情況的，應規定相應處理辦法，保證選民或者代表了解真實情況;同時還應對一個公民是否可以擔任兩個不同地方的人大代表問題予以明確。據此，建議增加兩項規定：一是，“接受推薦的代表候選人應當向選舉委員會或者大會主席團如實提供個人身份、簡歷等基本情況。提供的基本情況不實的，應當向選民或者代表通報。”二是，“公民不得同時擔任兩個以上無隸屬關系的行政區域的人民代表大會代表。” 　　5.關于推薦代表候選人的人數 　　一些地方提出，各政黨、各人民團體聯合或者單獨推薦代表候選人時，是按應選名額提，還是按差額數提，在實踐中理解不一，做法不同，應予明確。據此，建議增加規定：“各政黨、各人民團體聯合或者單獨推薦的代表候選人的人數，每一選民或者代表參加聯名推薦的代表候選人的人數，均不得超過本選區或者選舉單位應選代表的名額。” 　　6.關于代表候選人與選民見面 　　一些地方提出，基層選舉中，對代表候選人情況的介紹過于簡單，影響選民投票積極性，為增加選民對代表候選人的了解，建議增加組織代表候選人與選民見面的內容。據此，建議將選舉法第三十三條的有關規定修改為：“選舉委員會根據選民的要求，應當組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題。” 　　7.關于保障選民和代表的選舉權 　　針對基層選舉工作中出現的違反法定程序，妨礙選民和代表自由行使選舉權的情況，一些地方提出，應當強調選舉工作要嚴格遵守選舉程序，保障選民和代表依法行使選舉權。據此，建議增加規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表的選舉，應當嚴格依照法定程序進行，并接受監督。任何組織或者個人都不得以任何方式干預選民或者代表自由行使選舉權。” 　　8.關于直接選舉中投票選舉程序的組織 　　一些地方提出，為了方便選民行使投票權，應當進一步規范投票站的設立和選舉大會的召開，并加強對流動票箱的管理。據此，建議增加規定：“選舉委員會應當根據各選區選民分布狀況，按照方便選民投票的原則設立投票站，進行選舉;選民居住比較集中的，可以召開選舉大會，進行選舉。因患有疾病等原因行動不便或者居住分散并且交通不便的選民，可以在流動票箱投票。” 　　9.關于接受代表辭職的程序 　　選舉法第四十九條規定了代表提出辭職的程序。一些地方提出，代表提出辭職后，由誰接受辭職，按什么樣的程序接受辭職，選舉法未作規定，各地做法也不統一，建議補充相關規定。據此，建議增加一條規定，補充相關內容。對于間接選舉的人大代表，“常務委員會接受辭職，須經常務委員會組成人員的過半數通過。接受辭職的決議，須報送上一級人民代表大會常務委員會備案、公告。”對于縣級人大代表和鄉級人大代表，縣級人大常委會和鄉級人大可以分別接受辭職，“縣級的人民代表大會常務委員會接受辭職，須經常務委員會組成人員的過半數通過。鄉級的人民代表大會接受辭職，須經人民代表大會過半數的代表通過。接受辭職的，應當予以公告。” 　　10.關于對破壞選舉行為的調查處理 　　一些常委委員和地方提出，為了及時有效查處以暴力、威脅、賄賂等手段破壞選舉的行為，建議對調查處理機關及其責任予以明確。據此，建議增加一條規定：“主持選舉的機構或者其他有關機關，發現有破壞選舉的行為或者收到對破壞選舉行為的舉報，應當及時依法調查處理;必要時移送有關機關予以處理。” 　　此外，根據一些地方和有關方面的意見，修正案草案還對選舉時應當設有秘密寫票處，選民接受委托代為投票應當按照委托人的意愿等內容作了補充完善。 　　這里還有一個問題需要說明。有些常委委員和地方提出，應對以農民工為主體的流動人口如何參加現工作地的縣鄉直接選舉的問題作出明確規定。經研究認為，這個問題牽涉面廣，比較復雜，我國戶籍制度的改革正在推進過程中，現在解決這個問題的條件還不具備。因此，這次選舉法修改對此可暫不作規定。各地可以按照有關人大換屆選舉工作的文件精神，采取有效措施，保障農民工等流動人口的選舉權和被選舉權。 　　各位代表： 　　按照“三個平等”的原則，根據我國經濟社會發展實際，實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，是堅持和完善人民代表大會制度的重要內容，是發展社會主義民主政治的重要舉措，將進一步保障城鄉居民享有平等的選舉權，推進我國的人權事業不斷發展，對充分調動各方面的積極性，統籌城鄉協調發展和促進社會和諧，具有重大而深遠的歷史意義。讓我們以高度的政治責任感、使命感，把選舉法修正案草案審議好、修改好。 　　《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法修正案(草案)》和以上說明，請審議。