就在溫家寶總理的政府工作報告提出長壽計劃十二五期間使人均預期壽命提高一歲之時，國內首次試圖全面禁止室內公共場所吸煙的立法在南昌陷入難產。這部法律旨在抑制煙草消費這一導致中國慢性病發病率上升的重要因素。

　　“任何一部立法都沒有這部法來得艱難!” 2月25日，全程參與了地方法規《南昌市控制二手煙草煙霧危害條例》調研和立法階段的南昌市衛生局副局長陳天鵬感嘆。

　　醞釀中的這部新法，和以前中國別的控煙地方法規相比，最大的不同是它對所有室內公共場所，都要求禁煙。而以前的法律卻區分了禁止吸煙和部分禁止吸煙的場所。

　　這是國內迄今為止最符合世界衛生組織《煙草控制框架公約》精神的首部全面無煙環境立法，旨在為以后其他城市出臺有關控煙的法律樹立標尺。

　　立法的背景是，據中國疾控中心指出，煙草流行正在嚴重危害公眾健康，目前我國每年死于吸煙相關疾病者達120萬人。為此，中國疾控中心率致力于推進全面無煙環境立法的34個城市衛生健康機構向正在舉行的全國“兩會”發出倡議：在“兩會”期間，一切會議場所、工作場所和其他所有室內場所(包括委員和代表居住的賓館等生活場所)，實現百分百禁煙。

　　但控煙太難。

　　就在2月25日這天，中國首個全面無煙環境立法的高層研討會在南昌舉行。陳天鵬向來自全國公共衛生和法學專家求助，以解決立法遭遇的大量難題。

　　南昌再打“第一槍”

　　南昌，人民解放軍打響建軍第一槍的地方。時隔84年，在控煙領域，南昌想再次打響第一槍。

　　控煙法規的制定從去年1月就已開始，至去年9月，該法規草案交由南昌市人大審議，現已進入立法程序，正在做進一步修改。

　　“由于今年10月南昌要承辦第七屆全國城市運動會，我們希望辦成綠色城運，一定要控煙。所以，法規爭取要在城運會召開前出臺。”陳天鵬解釋說。

　　作為國際肺癆組織支持的項目之一，無煙立法要求與公約精神相匹配。南昌也成為了該項目資助的中國7個城市中，立法進展最快的一個。

　　“南昌法規和以前中國別的控煙地方法規相比，最大的不同是它對所有室內公共場所，都要求禁煙。”楊功煥說。

　　《南昌市控制二手煙草煙霧危害條例》建議稿規定，本條例適用于本市行政區域內所有的公共場所、工作場所和公共交通工具。楊功煥說，這一條款是依據世衛《煙草控制框架公約》第8條的規定“每一締約方應采取有效的立法、實施、行政或其他措施，以防止在室內工作場所、公共交通工具、室內公共場所，適當時包括其他公共場所接觸煙草煙霧。”

　　去年，我國已有上海、廣州和杭州三個城市實施了各自的控煙條例，但對禁煙區分了場所。如《上海市公共場所控制吸煙條例》規定，如托兒所、中小學、婦幼保健院、圖書館、商場、網吧等公共場所禁止吸煙，但歌舞廳、餐位在75座以上的餐館和星級酒店，可以劃定吸煙區或設吸煙室。

　　追溯到上世紀90年代，隨著《公共場所衛生監督管理辦法》出臺，大批控煙地方法規如雨后春筍般涌現。但迄今為止，沒有一部控煙法規真正實現公共環境的全面禁煙。

　　除了對控煙場所“最徹底”的限制，在法規名稱上，新法也和以往大相徑庭。南昌市人大將其命名為《南昌市控制二手煙草煙霧危害條例》，而以前各地均叫《公共場所禁止吸煙條例》或《控制條例》。

　　對此，哈爾濱市政府法制辦主任單國俊解釋：“新名更貼近世衛公約要求。二手煙煙草煙霧危害，指已經科學明確證實因接觸煙草煙霧造成的人類死亡、疾病和功能喪失。”

　　“原來的法規使人們的關注度都在吸煙者身上，而即將出臺的條例突出保護了被動吸煙者的生命權和健康權。”單國俊說。#p#分頁標題#e#

　　一場“面對多數人”的戰爭

　　然而，越接近于理想，實現的難度也越大。

　　難度首先來自基于公民個人自由權利的法理質疑全面禁煙，是不是限制了吸煙者的自由?

　　“吸煙是一種自己可以選擇的行為方式，至于是不是自由，這在學術界還尚有爭論。”中國政法大學教授解志勇認為，但不管怎樣，只要讓他人受到損害，和不吸煙呼吸新鮮空氣的權利相沖突，吸煙自由就應受到嚴格限制。無煙立法的出臺，就是要保障后者的基本權利。

　　道理雖簡單，要讓公眾廣泛接受卻不易。吸煙對很多人來說，已由生活習慣成為千年的傳統，甚至民俗。在南昌立法的一次聽證會上，就有消費者代表提出，結婚不發喜煙，感覺就跟沒結婚一樣。

　　“禁煙立法難，難就難在吸煙現象普遍。法律本來針對少數人，但現在是要約束多數人。”陳天鵬對本報記者表示。

　　清華大學法學院教授余凌云說，通過立法來移風易俗，有相當的艱巨性，確實很難。如我國婚姻法頒布多年，不少地方的農村的觀念中，仍然認為辦喜酒比法定登記程序更能代表結婚的合法性。但他表示，法律有弘揚先進文化，倡導文明風俗的功能，這在我國立法上，應當有所體現。

　　面對這場持久戰，有人提出，既然改變風俗是一個長期的過程，立法是否也應該留有空間?

　　比如，單間辦公室和餐廳是否可以允許吸煙?

　　對此，參加2月25日研討會的上海政法學院教授、上海司法研究所所長楊寅持否定意見：單間辦公室即使是一個人辦公，但也有人進出，何況世衛公約規定，煙霧如無特殊的技術條件，不能完全隔離。至于餐廳本身就是吸煙“重災區”，上海頒布的條例按座次分了吸煙區和不吸煙區，只是一種無奈的折中。

　　和上海的“妥協”不同，南昌對有些控煙難度較大的場所，試圖采取“過渡”辦法。《南昌市控制二手煙草煙霧危害條例》(征求意見稿)第11條規定，歌舞娛樂、游戲休閑場所、餐館、酒店、洗浴場所等，2015年1月1日起室內所有區域禁止吸煙，目前，應當劃定室內禁止吸煙區域。

　　這和全面禁煙并不矛盾。迄今國內控煙執行力度最大的香港也采取了“緩禁”，盡管早在2007年1月1日就全面禁煙，但對夜總會、商業浴室、麻將館等娛樂場所的吸煙行為則有一個緩沖期，一直延遲至2009年7月才完全禁止。“這和以前禁煙區分場所有本質的區別。”上海市健康教育所的丁園說。

　　此外，全面禁煙還面臨技術細節上的難題。

　　“比如，在小區里的電梯里吸煙，誰來管?授權給物管來管理合不合法?”陳天鵬發問。

　　對此，楊寅認為，小區電梯內禁煙確實比較復雜，由于業主購買時往往已付公攤，涉及罰款收入的屬性，把執法監督權授予物管不合適。他主張，小區禁煙應以宣傳教育為主，可建議物管寫倡議書對吸煙者加以勸誡或通報。

　　另一個難題來自執法主體。

　　禁煙的執法部門很多，上面要有一個機構來協調，但不管各級政府組建的健康委員會也好，愛國衛生運動委員會也罷，并不是法律上界定的執法主體，這樣的執法會不會最終流于空泛?

　　對此，參加2月25日研討會的專家們一時也拿不出理想的辦法，由于吸煙人群的龐大，單一靠衛生部門很難奏效，因此南昌市主張多部門聯合執法，力度更大。但如何將協調機構落到實處，確實是個問題。

　　“立法畢竟是控煙的第一步。”楊功煥表示，呼吁多年的全國控煙立法已進入積極調研階段，但何時能出臺還是個未知數。“我們只有先把標準定好了，再探索很長的執法過程。”她說。