在寧夏銀川市擺水果攤的董林已經經營了快十年了，他家在永寧縣農村。做小生意這么多年，賺了些錢，在銀川市買了營業房。銀川市放寬戶口限制已有兩年，小兩口卻沒有去辦理遷戶手續。

????“城市戶口”為何對董林沒有吸引力？他告訴《瞭望》新聞周刊：“我打聽過了，換了銀川市戶口沒有什么實際意義，低保享受不了，醫保享受不了，除了孩子上學外，沒什么實惠。社會生活方面照樣受歧視。”

????近年來，全國十多個省市探索實施了進一步改革戶籍管理制度的政策措施，主要是建立城鄉統一的戶口登記制度，進一步放寬夫妻投靠、老年人投靠子女及未成年子女投靠父母（簡稱“三投靠”）落戶的條件限制，進一步放寬對投資、興辦實業和購房人員的落戶政策，進一步放寬各類人才落戶政策，探索建立居住證制度等。有關戶政管理部門負責人日前指出，這些戶籍改革措施解決了一些現實的突出問題，在服務經濟社會和加快城市化進程方面起到了積極的作用。

????隨著戶籍制度改革向深水區推進，一些地方開始感受到多種壁壘。《瞭望》新聞周刊近日在河南、廣東、寧夏等省區進行戶籍制度改革調查中發現，率先推動“戶改”的城市雖然在戶口形式上都統一為“居民戶口”，但一到落實相關政策和附加的社會福利待遇時，差別常常就浮現出來。城鄉戶口差別背后隱含的社會不公仍舊不少，諸如社會地位、收入標準、子女入學、勞動就業、醫療衛生、社保、福利、高考、升職、培訓等等并沒有完全消除，這些壁壘正制約著戶籍管理制度改革的進程。

????接受《瞭望》新聞周刊采訪的多位專家認為，全面推進戶籍改革的目標是解決城鄉戶口性質統一問題，讓戶口回歸本位。戶籍制度改革本身并不復雜，但附加在戶籍制度之上的相關社會經濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復雜的，不研究解決好相關的社會經濟政策問題，不破除各種壁壘，戶籍管理制度改革將難以全面穩步推進。

　　瞄準城鄉戶籍一體化目標

《瞭望》新聞周刊就戶籍制度改革專題調查時了解到，我國許多地方新一輪戶籍改革的主要特點是以“城鄉一體化”為目標，旨在通過全面推進改革，打破原有的城鄉二元社會結構，建立城鄉統一的戶籍登記管理制度。

????據廣東省公安廳介紹，廣東省全面推進戶籍管理制度改革的意見，近年來經省公安廳擬定后，已于2005年11月報請省政府審定，目前仍在審定中。這次改革意見中提出：在全省范圍內取消農業、非農業、自理口糧及其他類型的戶口性質，實行城鄉戶籍登記管理一體化；按照在實際居住地登記戶口的原則，建立并完善實有人口登記管理制度。

????記者在佛山市采訪時了解到，佛山市政府已于2004年7月頒布并實施了一元化戶籍管理制度改革的總體意見和實施細則，要求改變現行城鄉分割的戶籍管理模式，統一全市戶籍管理。從2004年7月1日起，佛山市轄區戶籍人口統一登記為“佛山市居民戶口”，取消了原有的戶口性質的劃分。市里還提出，條件成熟時，將實行本市居民戶口五區互通。

????“過去的戶籍改革主要是為解決戶口管理中的突出問題，現在基本上是實行按實際居住地登記戶口”。河南省公安廳戶政辦主任黃清太在接受采訪時介紹說，這是目前河南全省較為統一的戶籍改革內容，即按有合法固定住所為條件，按實際居住地進行戶籍登記。鄭州市公安局戶政科科長馮建坤介紹，鄭州市在2003年就取消了農業、非農業戶口性質，實行一元制管理，統稱為“居民戶口”。

????據記者了解，2005年河南省出臺了《關于進一步促進城鎮化發展的意見》，今年又出臺了《關于城鄉一體化試點工作的意見》，這兩個文件都涉及到進一步深化戶籍管理制度改革問題。黃清太介紹說：“根據省里的意見，省公安廳最近也出臺了推進城鄉一體化戶籍改革的意見，原則上確定：取消農業、非農業戶口，統稱為居民戶口，改二元制為一元制。” #p#分頁標題#e#

????河南省發改委調研員張富生告訴記者，最近公布的《河南省城鎮化“十一五”規劃》已明確提出，河南省將按照城鄉一體化要求，實行城鄉統一戶籍管理，在全省推行按實際居住地進行登記的戶籍管理制度。此前，河南省的鶴壁、濟源和鞏義、偃師、新鄭、義馬、舞鋼等7個試點城市開展了城鄉一體化工作，城鄉居民將按照實際居住地址統一登記為“居民戶口”。??

?? 不斷放寬準入和遷移條件

????河南省公安廳戶政辦主任黃清太告訴《瞭望》新聞周刊，河南新一輪戶籍改革的內容還包括：直系親屬投靠不受年齡、婚齡限制；規劃區范圍內人均土地不足三分的“城中村”農民，成建制地轉為城市居民；大中專畢業生、專業技術人才可自愿選擇就業居住地，先落戶再就業。他說：“隨著戶籍改革的進程，對這幾大類人口的遷移準入條件正逐步放寬。”

????在河南省鶴壁市，城鄉一體化戶籍改革也有新的特點，如取消了“農轉非”計劃限制，實行有合法固定住所、有穩定職業或生活來源條件下的準入制度；前來投資、興辦實業和購房，不受時間長短、投資數額、納稅數額的限制即可遷入；取消了夫妻投靠在居住時間上的限制，取消了父母投靠子女對身邊有無子女的限制，取消了子女投靠父母對子女年齡的限制；增加了投資投勞人員、外來務工人員符合一定條件即可入戶的內容。

????而新鄉市出臺的深化戶籍制度改革政策，則針對外來投資、經商、購房人員和技術性人才放寬了條件，在2001年戶籍改革的基礎上，取消了勞動合同、資金規模、務工年限、親屬隨遷的限制，降低了城市準入門檻。市公安局戶政科副科長程英武說：“這等于打破了當前戶籍政策的底線。”

????廣東省公安廳介紹，廣東省將建立不同城市的準入制度，以準入條件取代各類進城人口控制指標；解決投資遷移與技術遷移問題，進一步放寬科技人員來工作的入戶條件，鼓勵投資置業的人員辦理省內戶口；進一步放寬直系親屬投靠的入戶條件，切實解決夫妻及未成年子女的投靠入戶問題；在全省的總體框架下，各地可以根據自身的發展要求，制定相應的人口遷移政策。

????近年來，廣東各地公安機關積極探索本地區的城鄉戶籍管理制度改革。廣州市在2003年以來先后推出了多項政策，改革了“農轉非”和人口增長調控管理辦法，取消了“農轉非”人口控制計劃，將夫妻投靠的年限由10年放寬至5年，并明確了以準入條件取代按計劃指標審核落戶的辦法。

????深圳市也相繼調整了戶口遷移政策，出臺了多份配套文件，全部取消了“農業”戶口性質，新增投資納稅入戶政策，并將夫妻投靠的年限放寬至2年。中山市也于今年5月出臺了戶籍遷移若干規定和實施細則，放寬對落戶條件的限制。其他中小城市對夫妻投靠、老人投靠子女入戶基本上已不設條件限制。

????佛山、中山等地實施了大學本科以上人才先入戶后就業的政策；韶關、江門等地對暫住一定年限以上，有固定住所和穩定生活來源即可辦理入戶；汕頭、珠海、清遠、惠州、茂名等地的居民則可以通過購買或自建一定規模的合法住房辦理入戶。

????為完善流動人口管理服務工作，促進人才引進，上海、山東、重慶和遼寧省沈陽市相繼建立了居住證制度。山東省規定，凡屬該省引進的人才，發給《山東省外來人才居住證》，享受當地居民的同等待遇。重慶市則在暫住人口中全面實施居住證制度，取代原有的暫住證。沈陽市于2003年開展了人才居住證的辦理工作，從2006年5月1日起，該政策的辦理對象已擴大到暫住人口。

????配套政策仍難到位

????河南省鶴壁市居民張漢其由農民戶口轉成城市戶口后發現，這只是名稱上的不同，計生、醫療、低保等政策待遇還是按農村待遇，只有孩子上學享受城市戶口便利。 #p#分頁標題#e#

????鶴壁市建設局副局長彭樹勇介紹說，戶籍制度改革，農民的積極性是關鍵，但據調查，鶴壁市有84%以上的農民不愿意放棄土地承包權，對換戶口沒有積極性。相當多的人進了城也不愿遷戶口，因為遷了戶就不能享受農村合作醫療、兩免一補等優惠政策，而城市的社會福利待遇一時又享受不到。很多打工、做買賣的人也沒有遷戶口的動力。

????鶴壁市衛生局副局長王玉峰介紹說，雖然戶口改了，但是目前的政策是農民遷戶后，暫時不能享受城市醫保，允許5年內繼續享受農村合作醫療，由城市衛生部門指定衛生醫療點就醫。

????記者在鄭州、銀川、新鄉、鶴壁、廣東佛山、東莞等城市采訪中發現，一些群眾對戶籍改革存在不滿情緒。寧夏固原市許多農轉非的群眾由于長年未能享受城市待遇，反而失去了退耕還林、兩免一補等農村優惠措施，紛紛要求非轉農，在戶口上呈現返鄉潮。

????為什么出現這種情況？河南、廣東、寧夏等省區公安部門反映，其實戶口改革的難點不在戶口本身，而是戶口背后附帶的社會利益。說簡單點，公安部門可以迅速將戶口變更，但由于配套改革成本很高，致使社會各部門的配套政策一時難以到位。

????戶口遷移的限制減少，城市人口機械增長速度可能加快，隨之給城市最低生活保障、優撫安置、教育以及基礎設施等造成壓力。湖南省預測，2006年至2010年，全省城鎮人口機械增長約564萬人，城鎮居民最低生活保障人數將增加78萬人，未來5年城市生活、生產污水處理量將增加5.1億立方米。廣東省預測，2006年至2010年，農村人口進入城市落戶約為480萬人，優撫安置費用每年將以10%的速度遞增。

????鶴壁市有關部門預測，放寬準入后鶴壁市受沖擊最大的是教育、衛生、社保等公共服務領域和基礎設施的承載能力。如對社會保障資金額很大，每增加一名參保人員需增加管理成本21.65元／年。而在城市低保方面，需要資金26460萬元，凈增加財政支出23500萬元。如果上級不加大轉移支付力度，鶴壁市資金缺口太大，無法實現應保盡保。

????實施戶改至2010年，鶴壁預計增加10萬城市常住人口，需要新增住房300萬平方米左右。拉大城市框架，進行道路、供排水、污水處理、供熱、燃氣管網、垃圾處理、城市綠化、市政公共設施等各項城市基礎設施建設，需增加道路建設投入6.75億元、供排水、污水、供熱管網建設投入4.68億元，加上垃圾處理廠建設、城市綠化、市政設施等合計投入約需12億元。

????所有這些，都是對財政的壓力。由于鶴壁市沒有申請改革專項資金，試圖探索一條具有普遍意義的戶改之路，而對巨額資金缺口，只能采取過渡性措施，戶口雖改，配套政策暫時不能跟進，在醫療、社會保障、計劃生育、養老保險、失業救濟、退伍安置等諸多方面仍然按過去的辦法區別對待，過渡期為5年。但是5年之后怎么辦，仍然沒有一個明確的說法。

????廣東省佛山市實行城鄉一體化后，由于一些配套政策難以協調，導致各部門仍按自己的標準統計數字和執行政策。如在村改居方面，民政部門統計還有476個村，而農業部門考慮到有些村改居沒有實質性轉變，只是名稱變化，便統計還有580多個村。計生部門在戶口一元化后還保持二元管理，繼續執行廣東省的計生辦法，甚至超生罰款也還是兩個標準，即城市戶口超生罰14萬元，農村戶口超生罰8萬元。此外，各地一個普遍存在的問題是復員軍人的安置問題，也沒有實現一體化。還是城市、農村區別對待。

?? 破除壁壘需綜合改革

????一些專家指出，如果城市公共產品與服務不能承載過多人口，新進城的人就有很多相關利益享受不到。因此戶籍制度改革要想切實取得成效，不能靠戶口一遷了之，而要著眼于搞好綜合配套改革。 #p#分頁標題#e#

????寧夏回族自治區公安廳治安總隊政委梁曉明認為，目前開展戶籍管理制度改革，其重點和難點應該是相配套的政策和制度設計，并且無論從長遠發展的角度，還是從維護公民權益、保障群眾利益的角度，這些政策和制度都必須進行改革和創新。

????有關專家為此建議：一是要逐步建立健全城鄉統籌的就業制度。建立城鄉統一的勞動力市場，形成城鄉勞動者平等就業的制度，引導農村富余勞動力在城鄉、在不同地區間的有序流動。

????二是要建立更大覆蓋面的社會保障制度。擴大城鎮職工養老、失業、醫療、工傷、生育等保險制度的覆蓋面，建立適合農村地區，并與城鎮銜接的養老保險制度；完善適合城鎮靈活就業群體（包括外來工、農民工、離鄉又離土的農民）的養老保險和醫療保險等社會保險制度，以及對城鎮困難群眾的醫療救助制度；抓緊健全覆蓋城鄉的多層次醫療服務體系，保障農村人口遷移與就業的安全有序。

????三是要積極推動城鄉教育事業均衡協調發展，最大限度地滿足城鄉居民多樣化的學習需求、就業需求和農村勞動力轉移需求。

????四是積極探索城鄉一體化征兵、優撫安置新機制。其他與戶籍改革有關的土地、選舉等制度和政策，也應積極開展調查研究，密切配合，及時作出相應的改革和調整。認真做好戶籍管理制度改革后的計劃生育工作銜接。

????一些地方反映，鑒于戶籍改革涉及的教育、社會保障、農村土地承包等多項政策均屬國家法律法規和中央事權調整范圍，建議國務院和相關主管部門提請全國人大修訂完善相關法律法規，調整國家宏觀指導政策。

????專家認為，戶籍改革還應當堅持分類指導，兼顧不同地區的特殊性。我國人口總量大，地區分布不均衡，加之城鄉差距、地區差距擴大的趨勢尚未扭轉，在戶口遷移政策以及其他相關政策的調整方面，既要確保基本政策的全國統一，又要兼顧各地的不同情況，特別是城市的綜合承受能力，給地方足夠的自主權。如上海、廣州等地提出，戶籍管理制度改革要充分考慮特大城市與中小城市的不同情況，允許北京、上海、廣州等特大城市根據地方實際，制定具體政策。□文/《瞭望》新聞周刊記者 程紅根 黃會清 肖文峰