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寧波
法治需要立法 更需要執法與監督
□沈峰 程漢鵬
??? 北京市人大日前表決通過了《北京市公路條例》。條例中規定，收費公路收費期滿應當按照規定拆除收費設施停止收費，并由市人民政府向社會公告。北京市意圖遏止收費公路“超期服役”亂象值得期待，但筆者認為，地方立法能否對政府還貸收費公路和經營性收費公路做出明確嚴格的界定和執法監督，還有待觀望。既往看來，公路收費帶來的巨大利益和相關部門由來已久的既得利益行為都可能使法律法規被架空。
??? 我們知道，《北京市公路條例》之前，為實現公路的法制化管理，國家已先后頒布實施了公路法、《收費公路管理條例》（2004年11月施行）等法律法規；交通部還下發了《進一步規范收費公路收費管理的通知》。如《收費公路管理條例》第37規定：“收費公路的收費期限屆滿，必須終止收費。政府還貸公路在批準的收費期限屆滿前已經還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費?！比欢痪们皩徲嬍鸬膱蟾媾?，接受審計的北京、河北等18個省份8.68萬公里的收費公路上，不僅有違規設置的收費站158個，違規收費、通過提高收費標準多收費231億多元，而且有12個省份的35條(段)公路收費期過長，收費高出投資成本數倍乃至10倍以上。
??? 可見，目前一些地方存在的公路收費亂局，并不是立法滯后造成的，收費公路之所以存在很多問題，其原因在執法監督和落實環節“軟骨”，導致法律法規沒有被有效執行。而過去一旦發生某種問題時，社會和公眾總喜歡把問題歸咎于法律不完善，呼吁立法、建議要修改條款增加約束、完善法律云云。但客觀地說，許多實際問題其實不在立法缺位，而在于現行法律與既往行為博弈中，執法落實和監督環節處于疲軟狀態。
??? 事實上，執法落實和監督環節處于疲軟，在諸多行業領域都不同程度存在，如我國相繼頒布了20多部環保法規，可江河湖泊仍被污染得不成樣子；安全法規也不少，可缺少嚴格落實導致事故頻發；食品行業的法律法規更是規范，但監管缺位引發的食品安全問題，民眾憂“食”忡忡等等。法律沒有被落實和執行，這是立法的失敗，是有法不被信仰、不被尊重。但從嚴格意義上來說，相比較發達國家，中國的法律一點也不落后，而是先進和完善得很，關鍵在于非法治語境中法律得不到執行。
??? 從這個意義上看，法治需要“良法”，但同時更需要執行“良法”。而目前一些行業領域出現的有法不依，某些地區還沒能做到“每個人都在法的約束之中”，都是“良法”在執行中遭遇了“權大于法”的問題。公路違規收費的亂局問題也正出于此，試想，“公路收費”背后存在巨大利益，在缺乏有效監督，收費狀況又不透明的情況下，自然沒有人愿意主動放棄隱藏巨大利益的權力。盡管法律有明確規定，公路收費還是陷入開征之后很難停止的怪圈。
??? 因此，要法治需強調完善立法，但不能忽略執法監督環節。而且，權力必須得到有效監督，尤其是那些能夠帶來直接利益的權力，更應當依法、透明行使。如果權大于法，權力凌駕于法律之上，法律法規抑或執法部門和執法人員成為“稻草人”，再完善的法律又有何用？
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