■核心提示

　　3月14日，國內首部以改革創新為主題的法規《深圳經濟特區改革創新促進條例》出臺，七章44條，內容涵蓋經濟、行政管理、文化、司法等現行體制改革創新的多個方面。

　　同時，條例作出三項特例，對符合規定的改革失敗者可免責。

　　區別于以往的經濟體制改革，深圳此次為改革創新立法，旨在以政府機構為主體，鼓勵改革創新，為行政體制改革“保駕護航”，并希望建設成為國內重要的國家創新型城市，再做改革試驗田。


　　“高票。通過！”盡管只是四個字，劉曙光還是刻意地頓了頓，緩緩宣布。

　　臺下的議論戛然而止。短暫的沉寂之后，掌聲響徹會場。

　　3月14日下午，深圳市四屆人大常委會第五次會議現場，國內首部以改革創新為主題的法規——《深圳經濟特區改革創新促進條例》（以下簡稱《改革條例》）獲審議通過。

　　與此之際，全國兩會期間，胡錦濤、溫家寶分別重申“毫不動搖推動改革”，溫家寶并在政府工作報告中87次高論改革，同時，在“十一五”規劃綱要中也安排專章闡述“深化體制改革”。

　　國內眾多評論認為，中國的改革再次走到歷史的十字路口，深圳立法改革之先行先試再次成為全國改革試驗窗口。

　　作為《改革條例》主要起草人，深圳市人大法制委員會副主任劉曙光認為，深圳的創舉在于通過立法促進改革，使改革有章可循，并明確政府為改革主體。

　　在中國經濟體制改革研究會會長高尚全看來，就改革立法，不僅使改革制度化、規范化，更重要的是在法律范圍內為改革拓展了新的空間，這也是依法改革的重要標志。

　　明確改革創新主體

　　《改革條例》的一大創舉是明確國家機關在改革創新中的主體地位

　　“一部地方性法規能引起如此關注，實出意料。”3月17日，劉曙光在接受本報記者電話采訪時坦言壓力很大。

　　這部定于今年7月1日實施的《改革條例》，共七章44條，包括工作職能、基本程序、公眾參與、激勵監督等；內容涵蓋經濟、行政管理、文化和社會管理、司法等現行體制改革創新的多個方面。

　　同時，《改革條例》明確聽征制度，規定涉及科教文衛、環境、交通、治安等方面的重大改革創新，主管部門必須舉行聽證會。

　　對改革程序做出的硬性規定是，國家機關、公立非營利機構和人民團體應當編制本單位改革創新中長期規劃和年度規劃。

　　對于市、區兩級政府編制的上述規劃、以及對全市經濟社會發展有重大影響的改革創新方案，應當提請人大審批。

　　《改革條例》的一大創舉是明確國家機關在改革創新中的主體地位。

　　“條例首次將政府與改革以法定的關系確定下來。”

　　劉曙光表示，以往的改革，始終未能厘清誰為改革創新主體的問題，引發了一系列的“改革綜合反應癥”。

　　同時，《改革條例》對現實中可能出現的改革與法律的沖突做了充分的考慮。

　　據其規定，如果改革創新涉及深圳的地方法規和政府規章，應當先提請制定該法規的機關修改；如果改革時效性強，需要在法規修改之前先行實施的，也可以將改革方案提交法規制定機關批準，繼而再修改法規。

　　“無腐敗”改革可免責

　　符合以下三條件的可免責：一、改革創新方案制定程序符合有關規定；二、個人和所在單位沒有牟取私利；三、沒有與其他單位或者個人惡意串通

　　在《改革條例》中，其中免責條款最受爭議。

　　通常而言，國家公職人員出現重大工作失誤往往要承擔相應的責任，《改革條例》提供了使其“網開一面”的可能。

　　《改革條例》第四十二條規定，如果改革創新工作發生失誤，未達到預期效果或造成一定損失，但符合以下三條件的可免責：一、改革創新方案制定程序符合有關規定；二、個人和所在單位沒有牟取私利；三、沒有與其他單位或者個人惡意串通。#p#分頁標題#e#

　　“會不會成為失敗者的‘保護傘’？”針對免責規定，外界質疑頗多。

　　對此，劉曙光分析，外界的憂慮在于，對于改革失敗者的寬容態度會不會異化為對于投機取巧者的縱容，于改革本身不利。

　　“合理的免責是為了鼓勵大膽改革創新。”《改革條例》的起草者之一、深圳大學管理學院教授馬敬任認為，否則在改革風險面前，誰愿意先行先試？

　　為激勵改革，《改革條例》規定，公務員對改革有突出貢獻的，應當作為其晉升職務、級別的重要依據；同時，市政府設立改革創新獎，對在改革工作中做出突出貢獻的單位和個人給予獎勵。

　　與免責相對，《改革條例》同時規定，如果不按規定推進改革工作程序嚴重違反規定導致決策失誤，或者阻撓改革創新的，將由監察機關追責。

　　對于改革效果，《改革條款》在最終的定稿中首次引入了“第三方”評估機制，并規定公布結果。

　　改革由“人治到法制”

　　以往的有些改革，人治的痕跡明顯，現在的改革需要被納入法制的軌道，而深圳顯然是個開始

　　“從條例起草到出臺，一直伴有爭議。”劉曙光透露，爭議之初的焦點甚至在于要不要以立法的方式促進改革？

　　之后，起草單位先后三次舉行專家論證會，就立法的必要性、立法形式、基本框架內容進行探討，并向各級政府部門發出征求意見函件。

　　反饋回來的各方意見并不相同。

　　馬敬任介紹，反對者認為，改革的目的在于不斷尋求發展，其本身并不具有限定性，建議以市委文件的形式推進改革即可。

　　而以深圳市社科院院長樂正等為主的贊同者則認為，現時的改革與過去不同，應該建立在法律的基礎之上、范圍之內進行，通過立法使改革目標明確，程序規范，同時協調改革機制，建立改革評價體系。

　　爭論一直持續到去年6月底，深圳人大法制委最終考慮將《改革條例》（當時為草案）提交深圳四屆人大委員會審議。

　　“最大的難點還在于如何實現部門化。”馬敬任對記者表示，各個政府職能部門如何具體適用《改革條例》是關鍵環節。

　　輔以準備是，去年6月份，深圳市政府在市發改局之下設置“經濟體制改革辦公室”這一副局級部門，專事改革工作，其負責人由市委、市政府副秘書長南嶺兼任。

　　這樣的安排，被輿論認為有利于以相對超然的姿態對各部門的改革規劃進行評估，同時也可對跨部門的改革項目進行有效協調。

　　與此同時，起草小組在完成一審之后，除繼續在各區及政府部門調研外，還遠赴北京召開專家論證會，并向中國經濟體制改革研究會會長高尚全等體改權威人士征求意見。

　　在高尚全看來，“以往的有些改革，人治的痕跡明顯，現在的改革需要被納入法制的軌道，而深圳顯然是個開始。

　　“改革也必須經歷從‘摸著石頭過河’過渡到有序規范的階段，”深圳市人大法制委主任陳滌在《關于〈改革條例〉的說明》中稱，中國的改革已經走過了20年歷程，孤膽英雄層出的草莽時代已經過去，因此，有必要將改革的必經程序法定化，通過立法來規范。

　　試劍事業單位體改

　　按照深圳市構想，1900家事業單位及其下屬單位逐步“一切為三”，其中經營性資產將被剝離，納入市屬企業國有資產監管體系

　　在《改革條例》出臺前后，一場事業單位體制改革在深圳悄然啟動。

　　2月份，由深圳國資委主導起草的《深圳市行政事業性國有資產監管體制改革總體工作方案（送審稿）》呈交市政府。

　　按照深圳市構想，1900家事業單位及其下屬單位逐步“一切為三”，其中經營性資產將被剝離，納入市屬企業國有資產監管體系；非經營性資產的部分管理權將由國資委授權有關部門行使；而對于大型公益性設施，將探索采用委托運營的方式。

　　對于這部分事業單位的資產總額，深圳市副市長張思平在此前召開的國資會議上介紹，約900億元。“國有資產處于十分危險的境地，浪費嚴重，監管真空。”張思平曾痛陳國資管理問題，在首批國資清查中，發現損失達2.53億元在此背景下，深圳市決定對經營性資產進行剝離，主要有兩類：一是對外投資形成的企業股權200多家，凈資產估計約30億；二是用于出租或出借的房屋、土地、車輛等實物資產。#p#分頁標題#e#

　　據《21世紀經濟報道》3月21日消息，今年6月底前將完成首批單位剝離工作，9月底將完成第二批。對于非經營性國有資產，將由國資委授權其他部門監管，首批將有13個部門獲得授權，并在今年上半年完成。對于事業單位“轉企”將給予財政補貼扶持，設立三年過渡期，今年的年度部門預算維持不變，從明年到2008年，按今年的50%、25%比例逐年遞減補貼。

　　特區新使命

　　區別于以往的經濟體制改革，深圳的優勢正是在于行政體制改革

　　無論是為改革立法還是事業單位改制，深圳總是“努力”將自身置于改革創新的前沿。

　　至于此次改革，一個更深層次的背景在于，從去年上半年，關于深圳特區如何“特”下去的爭論，開始縈繞于這個年僅25歲的城市。此前，深圳曾經第一個向國家發改委申請國家級綜合改革試驗區，但獲得批復的是上海浦東新區。“那時的確存在一些困惑。”樂正，深圳市社科院院長，他介紹說，正處在社會全面轉型時期的深圳，各項改革深入進行之時，也在反思如何引領全國下一步改革創新？

　　樂正介紹，深圳相關部門為此做過專門調查。結果顯示，由于與現行的法律法規存在不同程度的沖突，一些改革創新之舉只能通過行政的手段加以推行，由于改革創新存在風險，一些部門往往采取“不求有功、但求無過”的“庸碌狀態”阻滯改革。

　　現實而言，上述實例并不鮮見。從2003年開始，深圳率先在全國范圍內推行旨在深化城市管理的“梳理行動”，有媒體評論該行動是“急速城市化的中國標本”。

　　“但當時的阻力很大，由于缺乏必要的法律支持，該行動的推行主要還是采取比較強硬的手段，帶有個人色彩。”樂正說。

　　實際上，對于深圳而言，更大的支持在于，從2005年初開始，國家調研組已八次抵深，了解深圳自主創新的經驗，而深圳也希望能成為國家第一個自主創新示范城市。

　　在八易其稿的深圳市2006年“一號文件”中，深圳把上述目標描述為是“中央賦予深圳的重大歷史使命”。

　　去年9月，國務院總理溫家寶視察深圳，發表“以特區之為，立特區之位”的殷切期望。深圳市政府一位副廳級官員對記者透露，“中央對深圳再次做好改革‘試驗田’的想法是比較明顯的”。

　　深圳智囊機構——綜合開發研究院（中國·深圳）副秘書長郭萬達則認為，與其他兩大改革重鎮上海浦東新區和天津濱海新區的相比，區別于以往的經濟體制改革，深圳的優勢正是在于行政體制改革。

　　□本報記者 劉偉 北京報道