第一章　總則

　　第一條　為維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，規(guī)范和保障公安機關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)，制定本法。

　　【釋義】　本條是關(guān)于本法立法目的的規(guī)定。

　　根據(jù)本條規(guī)定，制定本法的目的包括維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，規(guī)范和保障公安機關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)等幾個方面。本法立法目的的這幾個方面是存在內(nèi)在有機聯(lián)系的。維護社會治安秩序是本法的總目的;保障公共安全、保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益是維護社會治安秩序的重要內(nèi)容;而規(guī)范和保障公安機關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)則是順利實現(xiàn)維護社會治安秩序這～總目的的前提條件和重要保證。

　　維護社會治安秩序是制定本法的首要目的。良好的社會治安秩序是社會秩序穩(wěn)定、有序的基礎(chǔ)，而穩(wěn)定、有序的社會秩序則是社會不斷進步發(fā)展的重要前提。改革開放以來，我國社會發(fā)展之所以能夠取得長足進展，一個很重要的原因就是比較好地把握了改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，維護了包括治安秩序在內(nèi)的整個社會秩序的穩(wěn)定、有序。維護社會治安秩序工作的重要方面，就是依法打擊嚴重危害社會治安的刑事犯罪活動和處罰各種違反社會治安管理的違法活動。刑法是打擊刑事犯罪活動的法律依據(jù)，而本法則是處罰違反治安管理的違法活動的法律依據(jù)。各種危害公共安全、侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利的犯罪活動，如爆炸、故意殺人、強奸、搶劫等，嚴重危害社會治安秩序;違反治安管理的違法行為相對于犯罪活動，社會危害性較輕，但其對社會治安秩序的影響和危害性也是比較嚴重的，必須予以足夠的重視。這是因為相對于犯罪活動而言，違反治安管理行為發(fā)生的數(shù)量較大、涉及的面也非常廣泛。違反治安管理的行為，大量發(fā)生在廣大群眾身邊，直接影響著群眾生活，影響著群眾對社會治安秩序的感受，影響著社會安全感。比如扒竊、飛車搶奪少量財物、隨意毆打他人、聚眾斗毆、尋釁滋事等行為，就個案侵犯他人人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利的程度而言，都相對較輕，但是如果大量發(fā)生，就會嚴重影響群眾的正常生活，使群眾缺乏安全感;無法做到安居樂業(yè)。因此，要維護良好的社會治安秩序，必須依法加強社會治安管理工作，采取有效措施，預(yù)防和打擊各種違反社會治安管理的違法行為。另一方面，違反治安管理的行為與危害社會治安的犯罪活動之間存在密切聯(lián)系：侵犯的客體都是社會治安秩序;行為的表現(xiàn)形式是相同或者類似的。雖然社會危害性不同，但違法和犯罪之間并沒有不可逾越的鴻溝，對違反治安管理的行為人不及時予以教育和懲戒，使其改正錯誤，將來很可能會走上犯罪道路。同時，對于因違反治安管理行為引起的矛盾和糾紛，不及時依法妥善解決，就有可能激化社會矛盾，甚至釀成犯罪。從這種意義上講，依法加強社會治安管理也是預(yù)防犯罪的重要措施。

　　保障公共安全是維護社會治安秩序的重要內(nèi)容，也是本法的立法目的之一。公共安全涉及不特定多數(shù)人的人身、財產(chǎn)的安全，而妨害公共安全的違法行為都是有較大危險性的，可能給人民生命、財產(chǎn)造成無可挽回的巨大損失，因此，本法中專門規(guī)定了“妨害公共安全的行為和處罰”一節(jié)，而且其中規(guī)定的妨害公共安全的違法行為，都不要求造成實際后果。只要實施了本法規(guī)定的妨害公共安全的違法行為一如涉及爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質(zhì)和傳染病病原體等危險物質(zhì)的違法行為，妨害航空安全、鐵路行車安全的違法行為等，就要依照規(guī)定予以處罰。

　　保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益也是維護社會治安秩序的重要內(nèi)容和本法的立法目的之一。本法保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的目的，是通過對各種侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的違法行為的處罰來體現(xiàn)的。本法專門規(guī)定了“侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利的行為和處罰”一節(jié)，對各種侵犯公民、法人和其他組織的人身、財產(chǎn)權(quán)利的違法行為，如毆打、傷害、猥褻他人，非法限制人身自由、侵入住宅、搜查，侮辱、誹謗、誣告陷害他人，盜竊、騙取、搶奪、哄搶、敲詐勒索、故意損壞公私財物的等，規(guī)定了相應(yīng)的治安管理處罰。此外，對于其他一些侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的違法行為，在“擾亂公共秩序的行為和處罰”、“妨害社會管理的行為和處罰”兩節(jié)中也作了明確規(guī)定。如擾亂機關(guān)、團體、企事業(yè)單位秩序的，散布謠言、謊報險情、警情、疫情的，妨害公務(wù)的，偷開他人機動車的等。

　　規(guī)范和保障公安機關(guān)依法行使治安管理職責(zé)，是本法的重要目的之_，具體包括規(guī)范和保障兩層含義。依法行政是社會主義法治的基本要求，依法行政的基本含義是行政權(quán)的設(shè)定必須有法律依據(jù)，行政權(quán)的行使必須依法進行，不得超越法定權(quán)限，也不得違反法定程序。本法作為治安管理工作方面的一部法律，規(guī)范公安機關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)是其基本內(nèi)容。所謂依法履行治安管理職責(zé)，既包括行使治安管理權(quán)力應(yīng)當(dāng)符合法律的實體和程序性規(guī)定，也包括應(yīng)當(dāng)積極履行法律賦予的職責(zé)，不得懈怠的含義。本法對公安機關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)的規(guī)范作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，本法賦予公安機關(guān)治安管理處罰權(quán)。本法明確規(guī)定，治安管理工作的主管部門是國務(wù)院公安部門和地方各級人民政府公安機關(guān);明確規(guī)定了各種違反治安管理的行為和相應(yīng)的治安管理處罰;規(guī)定了公安機關(guān)可以依法采取的一些強制措施，如扣押、追繳、傳喚、強制傳喚等。第二，本法設(shè)定了公安機關(guān)行使治安管理處罰權(quán)的具體程序。本法在處罰程序一章詳細規(guī)定了公安機關(guān)及其人民警察在辦理治安案件時應(yīng)當(dāng)遵守的各項程序性規(guī)定。第三，本法還規(guī)定了對公安機關(guān)依法行使職權(quán)的監(jiān)督內(nèi)容。這主要體現(xiàn)在“執(zhí)法監(jiān)督”一章。此外，很多關(guān)于程序的規(guī)定也體現(xiàn)了監(jiān)督的含義，如關(guān)于公安機關(guān)對報案、控告、舉報等應(yīng)當(dāng)及時受理并進行登記的規(guī)定，關(guān)于詢問時應(yīng)當(dāng)兩個人在場等規(guī)定。本法的另一個作用就是保障公安機關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)。保障與規(guī)范實際上是一個問題的兩個方面，規(guī)范的目的也是為了保證公安機關(guān)及其人民警察正確行使職權(quán)。根據(jù)本法的規(guī)定，作為治安管理工作的主管部門，各級公安機關(guān)負有依法查處違反治安管理行為，維護社會治安秩序的職責(zé)。為了保證公安機關(guān)完成法律賦予的任務(wù)，就必須給予其必要的治安管理職權(quán)。本法關(guān)于公安機關(guān)實施各項處罰的權(quán)限、采取強制措施的權(quán)限的規(guī)定，正是公安機關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)的法律保障。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　第二條　擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利，妨害社會管理，具有社會危害性，依照《中華人民共和國刑法》的規(guī)定構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;尚不夠刑事處罰的，由公安機關(guān)依照本法給予治安管理處罰。

　　【釋義】　本條是關(guān)于違反治安管理行為的性質(zhì)和特征的規(guī)定。

　　根據(jù)本條規(guī)定，違反治安管理行為是指各種擾亂社會秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利，妨害社會管理，尚不構(gòu)成犯罪的行為。違反治安管理行為具有以下三個特征：

　　第一，違反治安管理行為是違反治安管理方面的行政法律、法規(guī)的違法行為。首先，違反治安管理行為是一種違反行政法律、法規(guī)的行為，這是其區(qū)別于犯罪的一個特征。從本法規(guī)定的各種具體的違反治安管理的行為來看，其侵犯的客體，也就是本法以及其他治安管理方面的法律、法規(guī)所要保護的社會關(guān)系，主要是正常的社會秩序、公共安全、公民的人身權(quán)利、公私財產(chǎn)權(quán)利等幾個方面。這幾個方面與刑法規(guī)定的相應(yīng)的幾類犯罪行為所侵犯的客體，也就是刑法所要保護的社會關(guān)系的這幾個方面，在性質(zhì)上是相同的。不同之處在于刑法規(guī)定的這幾類犯罪行為，對相應(yīng)的社會關(guān)系侵害的程度要嚴重于本法所規(guī)定的違反治安管理行為。比如《刑法》中規(guī)定的故意傷害罪，是指故意損害他人身體健康并且致使他人受到輕傷以上的傷害的行為，而本法規(guī)定的毆打他人、故意傷害他人的行為，只是一種尚未造成他人身體傷害或者傷害比較輕微的違法行為，如果造成較嚴重的傷害后果，達到了“輕傷”的程度，其性質(zhì)就發(fā)生變化，成為犯罪行為;《刑法》規(guī)定的盜竊、搶奪、詐騙罪，是指實施相應(yīng)行為，犯罪所得財物數(shù)額達到“較大”以上的行為，而本法規(guī)定的相應(yīng)的這些行為，只是數(shù)額比較小的“小偷小摸”行為。其次，違反治安管理行為是違反治安管理方面的法律、法規(guī)的違法行為，并不是所有的侵犯上述幾類社會關(guān)系的行為都屬于違反治安管理行為;也不是所有的違反公安機關(guān)作為主管部門的法律、法規(guī)違法行為都屬于違反治安管理行為。比如，違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費者權(quán)益保護法》等法律的違法行為，也可能會侵害他人人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利，但不屬于違反治安管理行為。治安管理工作只是公安機關(guān)諸多行政管理工作的一個方面，其他如違反《道路交通安全法》、《消防法》等法律的行為，雖然屬于公安機關(guān)管理的事項，也會對公共安全、公民人身權(quán)利、公私財產(chǎn)權(quán)利造成損害，需要由公安機關(guān)給予相應(yīng)的行政處罰，但并不屬于違反治安管理行為。治安管理方面的法律、法規(guī)只限于那些與社會治安秩序直接相關(guān)的法律、法規(guī)。

　　第二，違反治安管理行為具有一定社會危害性。法律總是以保護特定的利益為目的的，法律保護特定利益的基本方式就是給予違法行為一定的懲罰性后果，即由違法行為人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。違法行為在形式上表現(xiàn)為行為人對法律規(guī)定的違反：或者是違反了法律設(shè)定的禁止性義務(wù)，實施了法律禁止實施的行為;或者是違反了法律設(shè)定的命令性義務(wù)，不履行法律設(shè)定的義務(wù)。但法律對違法行為給予懲罰性后果的內(nèi)在根據(jù)，并不是行為人實施了與法律規(guī)定不一致的行為，而在于違法行為侵犯了法律規(guī)范所保護的特定利益。違法行為對法律所保護的這種特定利益的侵犯，實際上就是該違法行為的社會危害性所在。行為的社會危害性應(yīng)當(dāng)是認定一個行為是否違法的實質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，有的行為雖然對他人人身、財產(chǎn)造成了損害，但其實質(zhì)可能并不具有社會危害性，不屬于違法行為。比如正當(dāng)防衛(wèi)行為、緊急避險行為，雖然在形式上表現(xiàn)為對他人人身、財產(chǎn)的侵害，但分析行為的實質(zhì)，正當(dāng)防衛(wèi)行為人是為了保護合法權(quán)益不受非法侵犯而對違法的加害人實施的正當(dāng)?shù)姆磽?緊急避險行為人則是為了保全一個更為重要的利益，雖然侵害了較小的合法利益，但在總體上仍屬于有益社會的行為，因而不為法律所禁止。因此，具有社會危害性，即侵犯了本法等有關(guān)治安管理的法律、法規(guī)所保護的特定的利益，是違反治安管理行為的一個本質(zhì)特征。另一方面，違反治安管理行為的社會危害性在程度上又是有一定限定的。違反治安管理行為只是侵犯了治安管理法律、法規(guī)所保護的利益，在性質(zhì)上屬于一種違法行為，因而其社會危害性是有限度的，超過了這一限度，就會成為犯罪行為。

　　第三，違反治安管理行為具有應(yīng)受治安管理處罰性。任何違法行為都要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，但不同性質(zhì)的違法行為所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果是不同的：民事違法行為要承擔(dān)民事責(zé)任，如賠償損失、返還原物、賠禮道歉等;刑事違法行為要承擔(dān)刑事責(zé)任，如判處有期徒刑、罰金、剝奪政治權(quán)利等;而違反治安管理行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的是行政責(zé)任，具體說就是予以治安管理處罰，如警告、拘留、罰款。如果行為情節(jié)非常輕微，不應(yīng)當(dāng)予以治安管理處罰，那么也就不屬于違反治安管理行為;如果行為情節(jié)嚴重，應(yīng)當(dāng)予以刑罰的處罰，那就已經(jīng)屬于犯罪行為，而不是違反治安管理行為。

　　違反治安管理行為的上述三個特征是具有內(nèi)在有機聯(lián)系的統(tǒng)一體，一定程度的社會危害性是違反治安管理行為最基本的屬性，是違反治安管理法律、法規(guī)的內(nèi)在根據(jù)，也是應(yīng)當(dāng)予以治安管理處罰的基礎(chǔ);違反治安管理法律、法規(guī)是違反治安管理行為的社會危害性的法律表現(xiàn)，也是違反治安管理行為應(yīng)當(dāng)予以治安管理處罰的法律依據(jù);應(yīng)當(dāng)予以治安管理處罰則是行為的違法性和社會危害性的當(dāng)然法律后果。

　　第三條　治安管理處罰的程序，適用本法的規(guī)定;本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定。

　　【釋義】 本條是關(guān)于治安管理處罰程序應(yīng)適用的法律規(guī)范的規(guī)定。

　　根據(jù)本條規(guī)定，公安機關(guān)實施治安管理處罰，應(yīng)當(dāng)遵守本法設(shè)定的程序。對于本法未作專門的具體規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依照《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

　　由于作為行政法的調(diào)整對象的行政法律關(guān)系可謂包羅萬象，變動不居，因此，行政法不同于其他部門法如刑法、民法，難以制定統(tǒng)一的行政法典和行政程序法典。行政法以大量的單行法律的形式存在，而且很多單行行政法律具有實體和程序性規(guī)范合一的特點。采用這種實體和程序性規(guī)范合一的立法模式，在各個單行的行政法律中，根據(jù)各個行政管理領(lǐng)域行政管理事項的不同特點-，有針對性的規(guī)定相應(yīng)的程序性規(guī)定，能夠更好地實現(xiàn)程序性規(guī)范所具有的保障和規(guī)范行政權(quán)依法行使的目的。本法是治安行政管理領(lǐng)域的一部基本的法律，治安管理事項具有一些不同于其他行政管理和處罰的特點，如一些違反治安管理行為人具有一定的人身危險性，針對這種情況，在治安處罰種類中有拘留這種限制人身自由的嚴厲措施等，這就需要在本法中有針對性地作一些特殊的程序性規(guī)定。另一方面，雖然行政管理事項的特點決定了難以制定一部統(tǒng)一的行政法典，但是行政管理領(lǐng)域尤其是行政程序方面的一些基本規(guī)律和共性的東西，還是可以把握的，也需要制定一些基本的適用于各個行政管理領(lǐng)域的法律，《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等就屬于行政法這個法律部門中的一些基本法。1996年頒布的《行政處罰法》是規(guī)范行政機關(guān)行使行政處罰權(quán)的一部基本法律，它對于行政處罰的設(shè)定、調(diào)查、聽證、裁決、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)需要遵守的基本規(guī)范都作了明確規(guī)定。治安管理處罰在性質(zhì)上屬于行政處罰的一種，因此，本法與行政處罰法之間屬于特別法與一般法的關(guān)系。本法中的程序性規(guī)定，是按照《行政處罰法》所確立的行政處罰的基本原則，并結(jié)合治安管理處罰自身的特點作出的。在具體實施行政處罰時，如果本法已經(jīng)作出了專門性規(guī)定，那就應(yīng)當(dāng)遵循該規(guī)定;如果本法對某個事項未作專門性規(guī)定，那就應(yīng)當(dāng)適用《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定。

　　具體分析本法與《行政處罰法》在處罰程序規(guī)定上的特點，可以分為三種情況。第一種情況是，本法中有規(guī)定，《行政處罰法》中沒有相應(yīng)規(guī)定或者規(guī)定不一致。這種情況有的屬于該規(guī)定是為適應(yīng)治安管理本身的特點而設(shè)定，如本法規(guī)定，公安機關(guān)為了調(diào)查案件的需要，可以傳喚違反治安管理行為人，對無正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的，可以采取強制傳喚措施;公安機關(guān)可以檢查與違反治安管理行為有關(guān)的場所和人身;被處以拘留處罰的違反治安管理行為人提起行政復(fù)議、行政訴訟的，可以通過交納保證金或者提供保證人的方式，申請拘留決定暫緩執(zhí)行;人民警察對事實清楚，證據(jù)確鑿，處警告或者二百元以下罰款的案件，可以當(dāng)場作出處罰決定等。有的是為了進一步規(guī)范公安機關(guān)依法履行治安管理職責(zé)，增加了一些規(guī)定或者作了更為詳細的規(guī)定，如關(guān)于詢問查證時間的規(guī)定、辦理案件的人員回避的規(guī)定、治安案件辦理期限的規(guī)定等。第二種情況是，本法的規(guī)定與《行政處罰法》的規(guī)定基本一致。如關(guān)于扣押程序的規(guī)定，關(guān)于作出處罰決定前應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出處罰的事實、理由、依據(jù)以及依法享有的權(quán)利的規(guī)定，關(guān)于處罰決定應(yīng)當(dāng)載明的事項的規(guī)定，關(guān)于罰款決定與罰款收繳相分離的規(guī)定等。這種情況主要是考慮到，這些規(guī)定涉及到行政管理相對人的權(quán)利，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)知道。雖然在《行政處罰法》中已經(jīng)有規(guī)定，但在本法中予以重申，既有利于當(dāng)事人知悉和保護自己的權(quán)利，監(jiān)督公安機關(guān)依法行使職權(quán)，也便于公安機關(guān)執(zhí)法時遵守和引用。第三種情況是，本法中沒有規(guī)定，需要適用《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定。如關(guān)于聽證，本法只是規(guī)定公安機關(guān)作出吊銷許可證和二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有權(quán)要求舉行聽證;當(dāng)事人要求聽證的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時依法舉行聽證。至于公安機關(guān)舉行聽證的具體程序，本法未作規(guī)定，而是要依照《行政處罰法》規(guī)定的聽證程序進行。這種情況主要是考慮到《行政處罰法》的規(guī)定已經(jīng)比較詳盡，直接適用《行政處罰法》的規(guī)定更為適宜，而且在本法中再作重復(fù)性規(guī)定也無必要。此外，還需要注意的是，本條的這個規(guī)定，既有明確治安管理處罰程序的準(zhǔn)據(jù)法的作用，還有一種兜底的含義，即本法有關(guān)處罰程序規(guī)定的未盡事宜，都要依照《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定。這就可以防止因立法的疏漏而導(dǎo)致無法可依的情況。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　第四條　在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為，除法律有特別規(guī)定的外，適用本法。

　　在中華人民共和國船舶和航空器內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為。除法律有特別規(guī)定的外，適用本法。

　　【釋義】　本條是關(guān)于本法適用范圍的規(guī)定。本條共兩款。

　　本條第一款是關(guān)于本法在我國領(lǐng)域內(nèi)的適用范圍的規(guī)定。法律的適用范圍也就是法律的效力范圍，包括法律的時間效力，即法律在什么時間段內(nèi)發(fā)生效力;法律的空間效力，即法律適用的地域范圍，以及法律對人的效力，即法律對什么人(包括自然人、法人和其他組織)適用。本款關(guān)于本法的適用范圍的規(guī)定，實際上包含了本法的空間效力和對人的效力兩個方面。根據(jù)本款規(guī)定，在空間效力上，除法律有特別規(guī)定的外，本法適用于我國整個領(lǐng)域內(nèi)。在對人的效力上，除法律有特別規(guī)定的外，本法適用于所有在我國領(lǐng)域內(nèi)違反治安管理的人。我國領(lǐng)域是指我國國境以內(nèi)的全部區(qū)域，包括領(lǐng)陸，領(lǐng)水及領(lǐng)空。在我國領(lǐng)域內(nèi)違反治安管理的人，包括自然人、法人和其他組織。其中自然人包括中國公民、外國人和無國籍人。這里的“法律有特別規(guī)定的”，主要是指《外交特權(quán)與豁免條例》、《領(lǐng)事特權(quán)與豁免條例》的特別規(guī)定。根據(jù)本條法律規(guī)定，享有外交特權(quán)和豁免權(quán)、領(lǐng)事特權(quán)和豁免權(quán)的人，不適用本法。這并不是說這些人員違反本法的行為不屬于違法行為，不需要追究法律責(zé)任，而是因為根據(jù)國際慣例和國際公約、協(xié)議，為了保證各國的外交人員正常開展工作，各國本著平等、相互尊重、互惠的原則，相互給予了對方這些人員以一定的特權(quán)。對這些人員違反本法的，我們可以按照有關(guān)法律、國際公約、協(xié)議的規(guī)定，通過外交等途徑解決;對有嚴重違反治安管理行為的人，還可以要求派遣國召回，或者由我國政府宣布其為不受歡迎的人，限期出境。

　　本條第二款是關(guān)于在我國船舶和航空器內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為，除法律有特別規(guī)定的外，適用本法的規(guī)定。按照有關(guān)國際慣例和國際法，各國所屬的船舶、航空器雖然航行、停泊于其領(lǐng)域外，但應(yīng)視作其領(lǐng)土的延伸部分，各國仍對其行使主權(quán)，包括對發(fā)生在其內(nèi)的違法犯罪行為的管轄權(quán)。我國的船舶、航空器(包括飛機和其他航空器)，包括軍用船舶、航空器，也包括民用的船舶、航空器。

　　第五條　治安管理處罰必須以事實為依據(jù)，與違反治安管理行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。

　　實施治安管理處罰，應(yīng)當(dāng)公開、公正，尊重和保障人權(quán)，保護公民的人格尊嚴。

　　辦理治安案件應(yīng)當(dāng)堅持教育與處罰相結(jié)合的原則。

　　【釋義】 本條是關(guān)于治安管理處罰的基本原則的規(guī)定。

　　本條第一款規(guī)定確立了治安管理處罰應(yīng)當(dāng)遵循的“以事實為依據(jù)原則”和“錯罰相當(dāng)原則”。

　　以事實為依據(jù)是辯證唯物主義認識論的基本要求，是實事求是原則在司法、行政執(zhí)法工作中的具體體現(xiàn)，1996年頒行的《行政處罰法》也明確規(guī)定，設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)。治安管理處罰作為行政處罰的一種，也應(yīng)當(dāng)遵循這一原則。“以事實為依據(jù)”作為治安管理處罰的一項基本原則，是貫穿于治安管理處罰的設(shè)定、治安案件的立案、調(diào)查、裁決的全過程的，因此立法工作、治安管理工作都應(yīng)當(dāng)自覺遵循這一基本原則。對于立法工作而言，在治安管理處罰的種類、處罰幅度設(shè)定、違反治安管理行為的確定、處罰程序和救濟程序的設(shè)計等各個方面，都要以事實為依據(jù)，重調(diào)查研究，廣泛聽取各方面的意見，從我國當(dāng)前治安管理的實際出發(fā)，而不能憑自己的主觀想像或者受部門利益、局部利益左右。對辦理治安案件的公安機關(guān)及其人民警察來說，“以事實為依據(jù)原則”要求在行政執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)都要本著對事實負責(zé)，對當(dāng)事人負責(zé)的精神，始終站在客觀公正的立場上，而不能僅憑自己的印象、經(jīng)驗主觀臆斷。具體來說，首先要求人民警察將尊重事實作為辦理案件的基本態(tài)度，從客觀公正的立場出發(fā)，按照事實的本來面目認識案件、處理案件。在進行事實調(diào)查時，要注意收集各種有利于證明案件事實的證據(jù)，不偏聽偏信，不刻意尋找不利于違法行為人的證據(jù);對違法行為人的陳述和辯解要認真聽取和查證，不應(yīng)視為“狡辯”、“態(tài)度不老實”，而忽略任何可能有助于發(fā)現(xiàn)案件事實的有用線索和信息。其次，以事實為依據(jù)要求人民警察辦理治安案件時，要重證據(jù)，重調(diào)查研究，不輕信當(dāng)事人的言詞陳述。嚴禁刑訊逼供或者采用威脅、引誘、欺騙等非法手段收集證據(jù)。為了防止過分重視和依賴當(dāng)事人言詞陳述定案，本法明確規(guī)定，對于只有本人陳述，沒有其他證據(jù)證明的，不能作出治安管理處罰決定。另一方面，即使沒有本人陳述，但其他證據(jù)足以證明案件事實的，可以作出治安管理處罰決定。這一規(guī)定正是“以事實為依據(jù)原則”的具體體現(xiàn)。最后，在進行裁決時要在對整個案件事實和證據(jù)進行客觀、全面的分析、判斷的基礎(chǔ)上，形成符合事實的處理意見。對違法事實清楚、證據(jù)確實充分的，依法作出恰當(dāng)?shù)奶幜P決定;對于查明確實沒有違法事實的，或者根據(jù)調(diào)查結(jié)果，沒有足夠的證據(jù)能夠說明違法事實成立的，應(yīng)當(dāng)依法作出不予處罰的決定。不能出于維護面子、怕下不來臺、屈從“民意”等因素而“將錯就錯”，或者因為當(dāng)事人有一定嫌疑，而降低證據(jù)規(guī)格和要求。同時，在具體量定處罰時，對有從輕、減輕、從重處罰情節(jié)需要考慮的，也要以相應(yīng)的事實為依據(jù)，該輕則輕，該重則重，不能在沒有相應(yīng)的事實和證據(jù)的情況下，任意輕重其罰。

　　本款規(guī)定的治安管理處罰的另一個基本原則是“錯罰相當(dāng)原則”，也就是治安管理處罰應(yīng)當(dāng)與違反治安管理行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)，這一原則也是《行政處罰法》確立的原則之一。違反治安管理行為一旦實施，就成為一種客觀事實，其行為性質(zhì)、情節(jié)、對社會造成的危害程度等都有一定的量的規(guī)定性。行為人所犯錯誤與其受到的懲罰相適應(yīng)，是法律責(zé)任與行為人所實施的特定的違法行為相對應(yīng)的必然要求，也只有這樣，行政處罰才能夠起到對違法行為人應(yīng)有的懲罰和教育作用。具體來說，“錯罰相當(dāng)原則”要求立法在設(shè)定治安管理處罰的種類、規(guī)定違反治安管理行為及其相應(yīng)的處罰幅度、確定量定處罰的原則時，要綜合考慮各種不同的情況，做到每一項違反治安管理行為與其相應(yīng)的處罰、各種違反治安管理行為及其處罰之間輕重合理、平衡，罰當(dāng)其過，不能重錯輕罰或者輕錯重罰。對于辦理治安案件的公安機關(guān)及其人民警察而言，要做到錯罰相當(dāng)，首先要準(zhǔn)確地確定違反治安管理行為的性質(zhì)。只有準(zhǔn)確認定每一個特定的違法行為的性質(zhì)，才談得到準(zhǔn)確地適用法律，處以適當(dāng)?shù)奶幜P。其次，為了體現(xiàn)錯罰相當(dāng)原則，本法對不同的違反治安管理行為規(guī)定的處罰種類和幅度不同，有的違反治安管理行為還規(guī)定了不止一個幅度。因此，在具體決定應(yīng)當(dāng)適用的處罰時，要根據(jù)違法行為本身的情節(jié)，如行為的手段、時間、地點等以及違法行為的社會危害的大小，確定應(yīng)當(dāng)適用的處罰的種類和幅度。再次，在確定了應(yīng)當(dāng)適用的相應(yīng)的處罰種類和幅度后，仍然要根據(jù)行為的情節(jié)和危害程度確定具體的處罰。本法對每種違反治安管理行為都規(guī)定了一個處罰的幅度，如二百元以上五百元以下罰款，五日以上十日以下拘留等等。之所以要規(guī)定這種幅度，就是因為同樣一種違反治安管理行為，可能在具體的情節(jié)和社會危害程度等方面有所不同，這就需要辦理案件的公安機關(guān)及其人民警察根據(jù)個案的具體情況作出裁量，重錯重罰、輕錯輕罰、罰當(dāng)其過。最后，在決定處罰時，對于有法律規(guī)定的從輕、從重、減輕處罰情節(jié)的，還要考慮如何體現(xiàn)這些要求。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　本條第二款規(guī)定，實施治安管理處罰應(yīng)當(dāng)公開、公正，尊重和保障人權(quán)，保護公民人格尊嚴。這一規(guī)定確立了治安管理處罰的公開原則、公正原則、保障人權(quán)原則。

　　公開原則也是《行政處罰法》確立的行政處罰的一項基本原則。公開包括治安管理處罰的依據(jù)公開和治安管理處罰公開兩個方面。治安管理處罰的依據(jù)公開，就是公安機關(guān)據(jù)以認定違反治安管理行為和給予治安管理處罰的規(guī)范和依據(jù)，應(yīng)當(dāng)公之于眾。將治安管理處罰的依據(jù)公開，社會公眾才能了解什么樣的行為是法律允許的，什么樣的行為是法律禁止的，進而自覺用法律作為自己行動的指南，這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)防和減少違反治安管理行為的目的。根據(jù)我國《憲法》和《立法法》的規(guī)定，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方性規(guī)章等都要依照相應(yīng)的程序向社會公布，這也是公開原則的具體體現(xiàn)。本法作為治安管理處罰的基本依據(jù)，要由國家主席以主席令公布后方可實施。在本法公布實施以后，國務(wù)院或者公安部如果依法制定一些貫徹實施方面的規(guī)范性文件，也都必須按照相應(yīng)的程序公布。各級公安機關(guān)及其人民警察在辦理治安案件時，應(yīng)當(dāng)以這些依照法定程序公布的法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件為依據(jù)。對于未經(jīng)公布的一些內(nèi)部決定、指示等，不得直接作為治安管理處罰的依據(jù)。公開原則的另一個要求就是治安管理處罰公開，即治安管理處罰的程序、處罰的內(nèi)容、結(jié)果要公開，以便于治安案件的當(dāng)事人知道處罰的內(nèi)容，保障其合法權(quán)益不受非法侵犯，也便于教育其本人和其他人，便于人民群眾監(jiān)督。公開一般是指對治安案件的當(dāng)事人公開，具體來說包括：第一，實施治安管理處罰的人員身份要公開，即辦理治安案件的人民警察在調(diào)查和實施處罰時，應(yīng)當(dāng)向相對人出示證件，以表明其執(zhí)法人員的身份;第二，在作出治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出治安管理處罰所依據(jù)的事實、理由及依據(jù)，告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利，要給當(dāng)事人陳述和申辯的機會;第三，處罰決定公開，即決定予以治安管理處罰的，應(yīng)當(dāng)制作處罰決定書并向被處罰人宣布、送達，同時抄告被侵害人。處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明違法事實和證據(jù)、處罰種類和依據(jù)、處罰的執(zhí)行方式和期限、申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限等。

　　公正原則就是在實施治安管理處罰時對當(dāng)事人要平等對待，不得偏袒。公正包括實體公正和程序公正兩個必不可少的方面。實體公正要求治安管理處罰的結(jié)果不偏不倚，這就要求公安機關(guān)在處理治安案件時，應(yīng)當(dāng)做到相同情況相同處理，不同情況不同處理。具體說，違法行為在情節(jié)、社會危害程度等方面基本相當(dāng)?shù)陌讣瑢π袨槿说奶幜P也應(yīng)當(dāng)大體相同;違法行為在情節(jié)、社會危害程度等方面差異較大的，相應(yīng)的處罰也應(yīng)有明顯區(qū)別。對違法情節(jié)、社會危害性相當(dāng)?shù)男袨槭┮圆煌奶幜P，或者對違法情節(jié)、社會危害性相差懸殊的行為施以相同的處罰，都是不符合公正原則的。程序公正是實體公正的實現(xiàn)途徑和表現(xiàn)方式，沒有程序的公正，實體公正不僅是不完整、不可信的，而且事實上也是難以實現(xiàn)的。程序公正首先要求實施治安管理處罰的公安機關(guān)及其人民警察本身處于客觀中立的立場上，不得與案件的當(dāng)事人或者案件的處理結(jié)果有任何利害關(guān)系，本法規(guī)定的回避制度就是這一原則的具體體現(xiàn)。程序公正還要求充分保障被處罰人享有陳述、申辯、要求聽證、提起行政復(fù)議、行政訴訟等各項權(quán)利，以便于被處罰人利用這些法定權(quán)利維護自己的合法權(quán)益，保證治安管理處罰的公正。

　　保障人權(quán)原則是《憲法》關(guān)于國家尊重和保障人權(quán)的規(guī)定在本法中的具體體現(xiàn)。本法無論是從涉及公民權(quán)利的廣度還是深度來看，對于貫徹《憲法》尊重和保障人權(quán)精神具有重要意義。本法規(guī)定的違反治安管理行為的范圍非常廣泛，從擾亂公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利到妨害社會管理，幾乎涉及社會生活的各個方面。本法規(guī)定的強制措施和處罰手段對公民人身和財產(chǎn)權(quán)利的影響也是比較大的，涉及對財產(chǎn)的扣押、收繳、追繳，罰款，對許可證的吊銷，尤其是在涉及公民人身自由方面，規(guī)定了拘留這種嚴厲的處罰措施。從執(zhí)法主體看，治安管理處罰由各級公安機關(guān)及其人民警察實施。總體來說，絕大多數(shù)公安機關(guān)及其人民警察在治安管理工作中能夠做到依法辦事，但實踐中個別公安機關(guān)、人民警察違法行使職權(quán)，侵犯公民權(quán)利的案件時有發(fā)生，有的地方問題還比較突出。主要表現(xiàn)是亂罰款、毆打違反治安管理行為人、不尊重違反治安管理行為人人格等。本法強調(diào)公安機關(guān)及其人民警察實施治安管理處罰要尊重和保障人權(quán)，保護公民的人格尊嚴，就是針對這些情況的。此外，本法中關(guān)于嚴禁刑訊逼供或者采用威脅、引誘、欺騙等非法手段取證的規(guī)定，關(guān)于傳喚程序和時間的規(guī)定，關(guān)于不得體罰、虐待、侮辱他人，不得超過傳喚時間限制人身自由的規(guī)定等，都是這一原則的具體體現(xiàn)。

　　本條第三款是關(guān)于辦理治安案件應(yīng)當(dāng)堅持教育與處罰相結(jié)合的原則的規(guī)定。這一原則也是我國整個法律處罰制度，包括行政處罰、刑罰的原則。法律作為行為規(guī)范，是通過為人們設(shè)定義務(wù)的方式，來規(guī)范和指導(dǎo)人們的行為的，法律區(qū)別于道德等其他行為規(guī)范的一個重要的屬性，就在于法律是以懲罰性后果作為實施后盾的。本法作為一部有關(guān)處罰的法律，其主要內(nèi)容就是關(guān)于對各種違反治安管理的行為加以處罰的規(guī)定。但是，處罰只是法律的自然屬性，并非目的。對違反法律要求的行為人施以處罰，其目的在于使違法行為人認識到自己的錯誤，并按照法律規(guī)范的要求調(diào)整自己的行為，自覺履行法律命令其實施一定行為的義務(wù)，或者遵守法律的禁令，不再實施法律禁止實施的行為。法律處罰對違法行為人的這種教育功能，正是將教育作為法律處罰的目的的內(nèi)在根據(jù)。本法規(guī)定教育與處罰相結(jié)合的原則，其根據(jù)也在于此。按照教育與處罰相結(jié)合的原則，在辦理治安案件時，要始終注意充分發(fā)揮治安管理處罰的教育作用，防止重處罰輕教育，為處罰而處罰的簡單化做法。比如，不能將實施治安管理處罰簡單理解為“開罰單”，而是要通過對治安案件的調(diào)查、處理，使違反治安管理行為人知道自己行為的違法性和社會危害性所在，認識到承擔(dān)懲罰性后果的必然性。本法規(guī)定，公安機關(guān)在作出治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出治安管理處罰的事實、理由及依據(jù)。這一規(guī)定不僅僅是為了保護當(dāng)事人的知情權(quán)，它實際上也是為了讓公安機關(guān)的執(zhí)法過程成為教育公民知法、守法的活動。此外，如本法規(guī)定的，不滿十四周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護人嚴加管教;對于情節(jié)特別輕微的、主動消除或者減輕違法后果的、有自首、立功表現(xiàn)等違反治安管理行為人，減輕處罰或者不予處罰;違反治安管理行為在六個月內(nèi)沒有被公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)的，不再處罰等，都是教育與處罰相結(jié)合原則的體現(xiàn)。

　　第六條　各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強社會治安綜合治理，采取有效措施，化解社會矛盾，增進社會和諧，維護社會穩(wěn)定。

　　【釋義】 本條是關(guān)于對社會治安實行綜合治理的規(guī)定。

　　根據(jù)本條規(guī)定，作好社會治安工作要堅持綜合治理的方針，各級人民政府要采取有效措施，化解社會矛盾，增進社會和諧，維護社會穩(wěn)定。

　　1.維護社會治安秩序要堅持綜合治理的方針。改革開放以來，雖然我國社會治安形勢總體上是好的，但是也存在一些不容忽視的突出問題，如一些地方嚴重危害社會治安的刑事犯罪活動和違反社會治安管理的違法行為發(fā)案數(shù)較高，人民群眾安全感受到較大影響等。針對我國社會治安方面存在的問題，全國人大常委會1991年就在總結(jié)改革開放以來維護社會治安秩序工作基本經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，作出了《關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》。在隨后的十幾年中，各地區(qū)、部門積極探索綜合治理的措施，調(diào)動各方面的積極性，注重從源頭上解決關(guān)系到社會治安秩序的各類問題，形成了各方面齊抓共管，共同維護治安秩序、維護社會穩(wěn)定的良好局面。這些年來維護社會治安工作的經(jīng)驗證明，必須繼續(xù)堅持社會治安綜合治理的方針，進一步創(chuàng)新社會治安綜合治理的措施和工作方法，完善社會治安綜合治理工作機制。 　2.各級人民政府要采取各種措施，化解社會矛盾，增進社會和諧，維護社會穩(wěn)定。社會治安問題不僅是一個重大的社會問題，也是一個重大的政治問題。加強社會治安綜合治理，關(guān)系到改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，關(guān)系到國家的長治久安。由于我國目前正處在社會轉(zhuǎn)型期，各種社會矛盾相對比較突出，群體性事件時有發(fā)生，影響社會治安秩序的隱患比較多。而我們的法制建設(shè)、思想教育和治安管理等方面工作還沒有完全跟上，一些地方基層組織軟弱渙散，群防群治工作受到削弱，社會治安綜合治理措施沒有落到實處。針對這些情況，各級人民政府要進一步提高對社會治安綜合治理工作重要性的認識，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，擔(dān)負起維護社會治安和穩(wěn)定、保一方面平安的政治責(zé)任，扎扎實實地抓好社會治安綜合治理工作。要積極探索新形勢下做好社會治安綜合治理工作的新方法，采取各種有效措施，動員全社會的資源和力量，妥善處理和解決各種不利于社會穩(wěn)定的矛盾，化解各種消極因素，為盡快把我國建設(shè)成為全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會提供一個穩(wěn)定的社會環(huán)境。

　　具體來說，第一，各級人民政府要堅持“打防結(jié)合，預(yù)防為主”的方針，大力加強治安防范工作，切實解決好影響社會穩(wěn)定和社會治安的重點、難點問題;進一步加強群防群治工作，建立和完善全社會防控體系，下大力氣做好預(yù)防和減少違法犯罪工作。第二，各級人民政府要加強基層基礎(chǔ)建設(shè)，把社會治安綜合治理各項措施落實到基層。第三，要進一步健全和完善全社會齊抓共管的社會治安綜合治理工作機制，針對社會治安的新特點，組織有關(guān)部門建立和完善“打、防、控”一體化的工作機制，對社會治安實行動態(tài)管理，建立快速反應(yīng)機制，加強對社會面的控制，堵塞違法犯罪漏洞，減少社會治安問題。第四，要進一步健全和落實社會治安綜合治理目標(biāo)管理責(zé)任制、社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和社會治安綜合治理一票否決制等各項制度。要嚴格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任查究制度，以保證社會治安綜合治理的各項措施落到實處。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　第七條 國務(wù)院公安部門負責(zé)全國的治安管理工作。縣級以上地方各級人民政府公安機關(guān)負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的治安管理工作。

　　治安案件的管轄由國務(wù)院公安部門規(guī)定。

　　【釋義】　本條是關(guān)于治安管理工作的主管部門和治安案件管轄的規(guī)定。

　　本條第一款是關(guān)于治安管理工作的主管部門的規(guī)定。根據(jù)這一規(guī)定，全國的治安管理工作的主管部門是公安部;在地方，治安管理工作的主管部門是縣級以上地方各級人民政府公安機關(guān)，具體包括各省、直轄市、自治區(qū)公安廳(局)，各市、州公安局及其公安分局，各縣(市)公安局等。治安管理工作是為了維護社會治安秩序而進行的各項行政管理工作的總稱，其內(nèi)容不僅包括對各種違反治安管理行為的查處和打擊，還包括違法犯罪活動的防范工作，對一些與社會治安密切相關(guān)的特種行業(yè)、物品等的管理工作等。本法雖然是本法，但是治安管理處罰只是治安管理工作的內(nèi)容之一，處罰只是管理的手段之一，不是治安管理的全部，更不是目的。因此本款明確的是治安管理工作的主管部門，而不是僅僅限定在治安管理處罰上。公安部作為國務(wù)院治安管理工作主管部門，負有研究制訂有關(guān)治安管理工作的方針、政策、規(guī)章，部署全國治安管理工作并指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督地方各級公安機關(guān)的貫徹執(zhí)行情況;研究改革開放中治安管理工作出現(xiàn)的新情況、新問題，推進治安管理工作的改革，探索和確立符合我國國情、具有中國特色的治安管理工作和體制;掌握信息，分析、預(yù)測社會治安情況并制定對策;指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)重大行動，協(xié)調(diào)處置重大治安案件和治安事故，做好維護社會穩(wěn)定和處置突發(fā)事件的工作;指導(dǎo)各地公安機關(guān)依法開展治安管理工作;規(guī)劃和指導(dǎo)全國公安機關(guān)治安管理隊伍建設(shè)、教育和訓(xùn)練;組織、指導(dǎo)同外國及港澳地區(qū)警方和國際警察組織開展治安管理方面的交往與合作等職責(zé)。地方各級公安機關(guān)作為各自行政區(qū)域內(nèi)治安管理工作的主管部門，在本行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)認真貫徹實施治安管理法律、法規(guī)、規(guī)章，做好各項具體的社會治安管理工作，研究、分析本行政區(qū)域內(nèi)的治安形勢和特點，提出相應(yīng)的對策等。

　　本條第二款是關(guān)于治安案件管轄的規(guī)定。一般而言，管轄可以分為職能管轄、地域管轄和級別管轄。職能管轄是關(guān)于不同職能部門之間管理事項的分工的規(guī)定;地域管轄是明確管理事項在不同地域的同一性質(zhì)的職能部門之間的劃分;級別管轄則是明確管理事項在同一性質(zhì)的職能部門上下級之間的分工。本法對治安案件的管轄并未作明確的規(guī)定。根據(jù)本法第四條和本條第一款的規(guī)定，辦理治安案件的主管機關(guān)應(yīng)當(dāng)是各級公安機關(guān)，因此確定治安案件的管轄屬于公安機關(guān)內(nèi)部事權(quán)劃定，不存在職能管轄的問題。但是法律也沒有對治安案件的地域管轄和級別管轄作出規(guī)定，而是授權(quán)國務(wù)院公安部門規(guī)定。這樣規(guī)定一是考慮到治安案件的管轄只涉及公安機關(guān)本身在治安管理事項上的分工問題，可以不必在法律中作過細的規(guī)定;而且由于不涉及與其他國家機關(guān)之間職權(quán)的劃分，不在法律中作出明確規(guī)定也不會產(chǎn)生部門之間由于權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致的扯皮推諉的現(xiàn)象。由公安部根據(jù)多年來公安機關(guān)治安管理工作的實踐經(jīng)驗作出具體、合理的分工規(guī)定，能夠更符合實際需要，也更具有靈活性。二是考慮到公安機關(guān)上下級之間的關(guān)系，與人民法院上下級之間的審判監(jiān)督關(guān)系不同，而且公安工作又具有一定的特殊性，很多情況下需要進行警力的統(tǒng)一調(diào)配和使用。另外，從我國目前公安機關(guān)設(shè)置的實際情況看，還有一些特殊的公安機關(guān)內(nèi)設(shè)部門并不是按照地域或者級別，而是按照行業(yè)設(shè)立的，如鐵路公安、交通公安、林業(yè)公安、民航公安等。這些公安機關(guān)按照有關(guān)規(guī)定也實際承擔(dān)著一定的治安管理職責(zé)。因此在治安案件的管轄上不宜簡單化地一律按照地域或者級別來確定。公安部在根據(jù)法律規(guī)定確定治安案件的管轄時，也應(yīng)考慮上述因素，根據(jù)治安管理工作的特點和實際需要，合理確定治安案件的管轄。

　　第八條 違反治安管理的行為對他人造成損害的，行為人或者其監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。

　　【釋義】 違反治安管理行為是一種侵權(quán)行為，即由于過錯或過失侵害他人財產(chǎn)或者人身權(quán)利，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的違法行為。侵權(quán)行為依成立條件和表現(xiàn)形式的不同，可以分為一般侵權(quán)行為和特殊侵權(quán)行為兩大類，違反治安管理行為大部分屬于一般侵權(quán)行為，也有一部分屬于特殊侵權(quán)行為。一般侵權(quán)行為又稱直接侵權(quán)行為，即行為人出于自己的故意或者過失直接對他人的人身或者財產(chǎn)權(quán)利施加侵害的不法行為和故意違背善良道德、公共秩序而加害他人的不當(dāng)行為。特殊侵權(quán)行為又稱間接侵權(quán)行為，是相對于一般侵權(quán)行為而言的，指不問其是否完全具備一般侵權(quán)行為成立之要件，而由法律特別規(guī)定的致使他人人身、財產(chǎn)損害應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)民事責(zé)任的特殊行為或者自己行為以外的事實。本法規(guī)定的特殊侵權(quán)行為包括兩種：一種是無行為能力人、限制行為能力人造成損害的侵權(quán)行為;另一種是飼養(yǎng)的動物造成他人損害的侵權(quán)行為。違反治安管理的行為對他人造成損害，是指違反治安管理行為對國家的、集體的、他人的財產(chǎn)造成損害和對他人的人身造成損害。違反治安管理行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，包括行政法律責(zé)任和民事法律責(zé)任。違反治安管理行為人承擔(dān)行政法律責(zé)任，就是指受到治安管理處罰。民事法律責(zé)任就是“民事責(zé)任”，也就是說，違反治安管理行為人不僅應(yīng)當(dāng)依法受到治安管理處罰，而且應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱民法通則)第106條第2款規(guī)定：“公民、法人由于過錯侵害國家的、集體的財產(chǎn)，侵害他人財產(chǎn)、人身的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。”從理論上講，民事責(zé)任，是指由民法規(guī)定的對民事違法行為人所采取的一種以恢復(fù)被損害的權(quán)利為目的，并與一定的民事制裁措施相聯(lián)系的國家強制形式。違反治安管理行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任，是一種侵權(quán)的民事責(zé)任，又稱侵權(quán)損害的民事責(zé)任。它是違反治安管理行為產(chǎn)生的民事法律后果，即由民法規(guī)定的違反治安管理行為人對其不法行為造成他人財產(chǎn)或者人身權(quán)利損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。 按照民法通則的規(guī)定，承擔(dān)侵權(quán)民事責(zé)任的主要方式有：①停止侵害、排除妨礙、消除危險。這三種方式，均以防止或者除去損害為目的，屬于防止性的責(zé)任方式。它們既適用于侵害公民、法人或者其他組織財產(chǎn)權(quán)的情況，也適用于侵害公民人身權(quán)的情況。②返還財產(chǎn)、恢復(fù)原狀。這兩種方式，均以恢復(fù)權(quán)利的原狀為目的，屬于回復(fù)性的責(zé)任方式，都適用于侵害公民、法人或者其他組織財產(chǎn)權(quán)的情況。但是，返還財產(chǎn)僅適用于財產(chǎn)被侵占、原物還在，而且有返還可能的情況;而恢復(fù)原狀則適用于財產(chǎn)被損壞或者改變其性狀而有修復(fù)可能的情況。返還財產(chǎn)或者恢復(fù)原狀不可能，或者因此降低原有價值時，都應(yīng)當(dāng)折價賠償。③消除影響、恢復(fù)名譽、賠禮道歉等。消除影響、恢復(fù)名譽是以除去損害，恢復(fù)被損害的權(quán)利為目的，但它并無財產(chǎn)內(nèi)容，也不具有補償性質(zhì)，屬于非財產(chǎn)責(zé)任方式。賠禮道歉也屬于非財產(chǎn)責(zé)任方式，是對我國民間調(diào)解民事糾紛的傳統(tǒng)經(jīng)驗的總結(jié)，是道德責(zé)任的法律化。違反治安管理行為人承擔(dān)民事責(zé)任最常見的一種是損害賠償，它是指違反治安管理行為致人損害所應(yīng)負的民事責(zé)任。它既可以適用于財產(chǎn)損害(即損失)，也可以適用于非財產(chǎn)損害(如精神損害)。財產(chǎn)損失可以是積極的損失(現(xiàn)有財產(chǎn)的損壞、滅失或者減少)，也可以是消極的損失(未來可得財產(chǎn)利益的喪失);可以是直接的損失，也可以是間接的損失(如侵害他人身體而造成他人誤工收入的損失)。需要注意的是，“損害賠償”與“賠償損失”同為法律術(shù)語，但并非同一概念。賠償損失是民事責(zé)任的一種表現(xiàn)形式，它既可適用于侵權(quán)責(zé)任，也可適用于違約責(zé)任，但只適用于造成財產(chǎn)損失的場合。如作為侵權(quán)的民事責(zé)任方式，賠償損失是指違法行為人侵害他人民事權(quán)利并造成他人財產(chǎn)損失時，以相應(yīng)價值的財產(chǎn)予以補償?shù)拇胧哂醒a償性。如作為違反合同的民事責(zé)任方式，賠償損失是指一方當(dāng)事人違反合同造成對方財產(chǎn)損失時，以相應(yīng)價值的財產(chǎn)予以補償?shù)拇胧Ｐ袨槿顺袚?dān)賠償損失的責(zé)任，必須以造成他人財產(chǎn)損失為前提。 違反治安管理的行為對他人造成損害的，由行為人本人依法承擔(dān)民事責(zé)任。但是，如果違反治安管理行為人是無民事行為能力人或者限制民事行為能力人，則由行為人的監(jiān)護人依法承擔(dān)民事責(zé)任。根據(jù)民法通則的規(guī)定，無民事行為能力人，是指不滿10周歲的未成年人;限制民事行為能力人，是指10周歲以上不滿18周歲的未成年人，但16周歲以上不滿18周歲的未成年人以自己的勞動收入為主要生活來源的，視為完全民事行為能力人。至于精神病人，民法通則根據(jù)病情的輕重作了兩種規(guī)定：凡不能辨別自己行為的精神病人是無民事行為能力人;不能完全辨別自己行為的精神病人是限制民事行為能力人。此外，呆傻等智力不全的人的民事行為能力的確定，適用有關(guān)精神病人的規(guī)定。為了保護無民事行為能力人和限制民事行為能力人的合法權(quán)益，維護正常的社會秩序，有利于社會的安定團結(jié)，我國法律規(guī)定了監(jiān)護制度，即為無民事行為能力人和限制民事行為能力人設(shè)立保護人的制度。民法通則根據(jù)未成年人和精神病人的不同情況，對設(shè)立監(jiān)護和監(jiān)護人范圍作了規(guī)定。一是未成年人的監(jiān)護人。未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護人。這里的“父母”，既包括親生父母，也包括養(yǎng)父母、有撫養(yǎng)關(guān)系的繼父母。未成年人的父母已經(jīng)死亡或者沒有監(jiān)護能力時，按順序由下列有監(jiān)護能力的人擔(dān)任監(jiān)護人：①祖父母、外祖父母;②兄、姐;③關(guān)系密切的其他親屬、朋友愿意承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任，經(jīng)未成年人的父、母所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會同意的。對擔(dān)任未成年人的監(jiān)護人有爭議的，可以由未成年人的父、母所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會在近親屬中指定監(jiān)護人。被指定的監(jiān)護人對指定不服提起訴訟的，由人民法院裁決。未成年人沒有上述監(jiān)護人的，由未成年人的父、母所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔(dān)任監(jiān)護人。監(jiān)護人可以是一人，也可以是多人。二是精神病人的監(jiān)護人。無行為能力或者限制行為能力的精神病人的監(jiān)護人，按順序由下列有監(jiān)護能力的人擔(dān)任：①配偶;②父母;③成年子女;④其他近親屬;⑤關(guān)系密切的其他親屬、朋友愿意承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任，經(jīng)精神病人的所在單位或者住所地的居民委員會、村民委員會同意的。對擔(dān)任精神病人的監(jiān)護人有爭議的，可以由精神病人的所在單位或者住所地的居民委員會、村民委員會在近親屬中指定監(jiān)護人。被指定的監(jiān)護人對指定不服提起訴訟的，由人民法院裁決。精神病人沒有上述監(jiān)護人的，由精神病人的所在單位或者住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔(dān)任監(jiān)護人。監(jiān)護人可以是一人，也可以是多人。民法通則第18條第1款規(guī)定：“監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)護職責(zé)，保護被監(jiān)護人的人身、財產(chǎn)及其他合法權(quán)益，除為被監(jiān)護人的利益外，不得處理被監(jiān)護人的財產(chǎn)。”根據(jù)民法通則和婚姻法的有關(guān)規(guī)定，監(jiān)護人的職責(zé)主要包括：保護被監(jiān)護人的身心健康;管理被監(jiān)護人的財產(chǎn);代理被監(jiān)護人進行民事活動;對被監(jiān)護人造成他人損害承擔(dān)民事責(zé)任。

　　本條關(guān)于由監(jiān)護人承擔(dān)民事責(zé)任的規(guī)定，與民法通則第133條的規(guī)定是一脈相承的：“無民事行為能力人、限制民事行為能力人造成他人損害的，由監(jiān)護人承擔(dān)民事責(zé)任。監(jiān)護人盡了監(jiān)護責(zé)任的，可以適當(dāng)減輕他的民事責(zé)任。有財產(chǎn)的無民事行為能力人、限制民事行為能力人造成他人損害的，從本人財產(chǎn)中支付賠償費用。不足部分，由監(jiān)護人適當(dāng)賠償，但單位擔(dān)任監(jiān)護人的除外。”一般來說，人們只有對自己的過錯和行為造成的損害才承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。而過錯是以行為人的辨別行為后果的能力為基礎(chǔ)的，因此，只有具有辨別行為后果的能力的人對自己的行為造成的損害才承擔(dān)責(zé)任。無民事行為能力人、限制民事行為能力人是無辨別行為后果的能力或者辨別行為后果的能力不完全的人，自然不應(yīng)當(dāng)由他們對自己的行為后果承擔(dān)責(zé)任。因為監(jiān)護人對被監(jiān)護人負有教育、監(jiān)督、照管的義務(wù)，對被監(jiān)護人的一切行為應(yīng)盡良好的注意，防止他們侵害他人。如果被監(jiān)護人不法侵害他人，就說明是監(jiān)護人有怠于其注意義務(wù)所致。所以，監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。但是，在現(xiàn)實生活中經(jīng)常遇到，雖然監(jiān)護人已經(jīng)盡了監(jiān)護職責(zé)，而被監(jiān)護人對他人的不法侵害仍然不能避免。在這種情形下，為了公正起見，就可以適當(dāng)減輕監(jiān)護人的民事責(zé)任。這樣規(guī)定，既能保證受害人的財產(chǎn)損失得到補償，有效保護其合法權(quán)益，又能促使監(jiān)護人加強對被監(jiān)護人的監(jiān)護，預(yù)防侵權(quán)行為發(fā)生。

　　此外，本法第75條第1款對飼養(yǎng)動物干擾他人正常生活，或者放任動物恐嚇?biāo)说倪`反治安管理行為作了明確規(guī)定。飼養(yǎng)動物致人損害的民事責(zé)任屬于特殊侵權(quán)的民事責(zé)任，它是指因飼養(yǎng)的動物造成他人人身或者財產(chǎn)損害而依法由動物飼養(yǎng)人或者管理人承擔(dān)損害賠償?shù)呢?zé)任。關(guān)于這種民事責(zé)任的承擔(dān)問題，民法通則第127條規(guī)定：“飼養(yǎng)的動物造成他人損害的，動物飼養(yǎng)人或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任;由于受害人的過錯造成損害的，動物飼養(yǎng)人或者管理人不承擔(dān)民事責(zé)任;由于第三人的過錯造成損害的，第三人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。”這一規(guī)定也是基于動物對人們財產(chǎn)或者人身造成損害比一般物體有更大的危險性的考慮，其意義就在于它更有利于加強動物飼養(yǎng)人或者管理人對動物的管理責(zé)任，增加對人們安全的保障。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　本條具體包括以下幾個方面的內(nèi)容：一是治安調(diào)解的條件;二是治安調(diào)解的選擇;三是調(diào)解達成協(xié)議的處理;四是調(diào)解不成的處理。

　　【改】(l)關(guān)于治安調(diào)解的條件。即治安案件應(yīng)當(dāng)具備哪些條件，公安機關(guān)才可以調(diào)解。也就是說，公安機關(guān)在什么情況下，可以對治安案件進行調(diào)解。一是調(diào)解的治安案件必須屬于法定范圍。即屬于“因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的”治安案件，公安機關(guān)對其他治安案件不得調(diào)解處理。這一條件又包含三個要點：首先，引發(fā)違反治安管理行為的原因必須是民間糾紛。民間糾紛，是指公民之間因家庭、鄰里、婚姻、繼承、扶養(yǎng)、禮儀、財產(chǎn)等民間關(guān)系引起的權(quán)益爭執(zhí)。對于非因民間糾紛引起的違反治安管理行為，不適用調(diào)解。其次，可以調(diào)解的治安案件的范圍僅限于打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為。對這里的“等”有兩種理解，一種認為，應(yīng)當(dāng)限于“等”內(nèi)的違反治安管理行為，即“打架斗毆或者損毀他人財物”兩種行為;另一種認為，不限于“等”內(nèi)的行為，而應(yīng)當(dāng)包括“等”外的其他相類似的違反治安管理行為，只要是因民間糾紛引起的違反治安管理行為都可以，如制造噪聲干擾他人正常生活的行為、飼養(yǎng)動物干擾他人正常生活的行為、侮辱他人的行為等。我們認為，第二種理解是正確的，對此類行為進行調(diào)解處理，社會效果會更好，也符合構(gòu)建和諧社會的要求。對此，《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百五十二條第一款作了明確規(guī)定：對于因民間糾紛引起的毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財物、干擾他人正常生活、侵犯隱私等情節(jié)較輕的治安案件，具有下列情形之一的，公安機關(guān)可以調(diào)解處理：(一)親友、鄰里、同事、在校學(xué)生之間因瑣事發(fā)生糾紛引起的;(二)行為人的侵害行為系由被侵害人事前的過錯行為引起的;(三)其他適用調(diào)解處理更易化解矛盾的。對不構(gòu)成違反治安管理行為的民間糾紛，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人向人民法院或者人民調(diào)解組織申請?zhí)幚怼！督忉屢弧芬裁鞔_規(guī)定，對因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物以及其他違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)本著化解矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會的要求，依法盡量予以調(diào)解處理。特別是對因家庭、鄰里、同事之間糾紛引起的違反治安管理行為，情節(jié)較輕，雙方當(dāng)事人愿意和解的，如制造噪聲、發(fā)送信息、飼養(yǎng)動物干擾他人正常生活，放任動物恐嚇?biāo)恕⑽耆琛⒄u謗、誣告陷害、侵犯隱私、偷開機動車等治安案件，公安機關(guān)都可以調(diào)解處理。2004年5月18日最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》也作了明確規(guī)定，在裁判案件中解釋法律規(guī)范，是人民法院適用法律的重要組成部分。法律規(guī)范在列舉其適用的典型事項后，又以“等，”、“其他”等詞語進行表述的，屬于不完全列舉的例示性規(guī)定。以“等”、“其他”等概括性用語表示的事項，均為明文列舉的事項以外的事項，且其所概括的情形應(yīng)為與列舉事項類似的事項。再次，可以調(diào)解的治安案件的范圍僅限于“情節(jié)輕微”的違反治安管理行為。因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，有的情節(jié)較重，有的情節(jié)較輕。適用調(diào)解處理的只限于情節(jié)較輕的行為。情節(jié)較輕，是指違反治安管理行為的性質(zhì)比較輕、手段不惡劣、動機不狠毒、后果不嚴重、社會危害性比較小。二是治安調(diào)解必須在公安機關(guān)的主持下進行。實際工作中公安機關(guān)主持表現(xiàn)為公安民警主持。如果沒有第三人主持，則不能叫作調(diào)解;如果不是公安機關(guān)主持，則不是本條規(guī)定的治安調(diào)解。三是雙方當(dāng)事人都有愿意接受調(diào)解處理的意思表示。也就是說，治安調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循當(dāng)事人自愿的原則，公安機關(guān)不能強制調(diào)解。

　　【改】(2)關(guān)于治安調(diào)解的選擇。本條規(guī)定公安機關(guān)“可以”調(diào)解處理，而不是“應(yīng)當(dāng)”或者“必須”調(diào)解處理。前者是法律規(guī)范的授權(quán)性規(guī)定，公安機關(guān)可以選擇調(diào)解處理，也可以選擇決定處罰;后者是法律規(guī)范的強制性規(guī)定，若如此規(guī)定，則公安機關(guān)無權(quán)選擇，只能調(diào)解處理。“調(diào)解”和“處罰”的選擇要從實際出發(fā)，具體問題具體分析，以能夠達到教育雙方、消除矛盾，不再繼續(xù)實施或引發(fā)新的違反治安管理行為為目的。實踐中，對因民間糾紛引起的治安案件，不適宜選擇調(diào)解的，一般有以下幾種情況：①違反治安管理行為后果比較嚴重，情節(jié)比較惡劣，違反治安管理行為人不認錯的;②違反治安管理行為人利用民間糾紛打擊報復(fù)的;③違反治安管理行為人一貫蠻不講理，無事生非，欺壓群眾的;④當(dāng)事人在調(diào)解過程中或者達成協(xié)議后，又重新挑起事端，制造新矛盾或者造成再次違反治安管理的等。對此，《程序規(guī)定》第一百五十三條 有下列情形之一的，不適用調(diào)解處理：(一)雇兇傷害他人的;(二)結(jié)伙斗毆或者其他尋釁滋事的;(三)多次實施違反治安管理行為的;(四)當(dāng)事人明確表示不愿意調(diào)解處理的;(五)其他不宜調(diào)解處理的。

　　(3)調(diào)解達成協(xié)議的處理。按照本條的規(guī)定，經(jīng)公安機關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達成協(xié)議的，不予處罰，即對違反治安管理行為人不再給予治安管理處罰。達成協(xié)議包括兩方面的內(nèi)容：一是被侵害人原諒了違反治安管理行為人，不再要求公安機關(guān)對違反治安管理行為人給予治安管理處罰;二是違反治安管理行為人愿意就自己的行為給被侵害人造成的損害依法承擔(dān)民事責(zé)任，而且雙方當(dāng)事人已經(jīng)就承擔(dān)民事責(zé)任的方式、范圍等達成一致。調(diào)解協(xié)議書是在公安機關(guān)的教育、勸說和疏導(dǎo)下，當(dāng)事人對處理雙方之間的爭議所達成的和解文書，沒有國家審判權(quán)的參與，公安機關(guān)也沒有運用行政權(quán)強行解決糾紛。因此，它對當(dāng)事人和公安機關(guān)不具有確定力、約束力和執(zhí)行力。但是，雙方當(dāng)事人一旦達成協(xié)議，并履行了協(xié)議，則該行為將引起兩方面的法律后果：一是對當(dāng)事人來說，不能就同一事項，再要求公安機關(guān)對違反治安管理行為人作出治安管理處罰;二是對公安機關(guān)來說，應(yīng)當(dāng)對該治安案件予以結(jié)案，不能就同一事項再進行查處。