各省、自治區、直轄市國土資源廳（國土環境資源廳、國土資源局、國土資源和房屋管理局、房屋土地資源管理局、規劃和國土資源局），計劃單列市國土資源行政主管部門，新疆生產建設兵團國土資源局，解放軍土地管理局：

　　為切實貫徹落實《國務院辦公廳轉發國土資源部關于做好土地利用總體規劃修編前期工作意見的通知》（國辦發〔2005〕32號，以下簡稱國辦發32號文件）的要求，扎實做好“四查清、四對照”（即查清規劃期內新增建設用地總量，與國民經濟和社會發展規劃確定的發展目標對照檢查；查清閑置土地和低效用地數量，與規劃確定的節約用地挖潛目標對照檢查；查清耕地和基本農田保有量，與規劃保護目標對照檢查；查清違法用地數量和處理情況，與違法用地的處理要求對照檢查）工作，為依法、科學修編土地利用總體規劃奠定堅實基礎，經研究，現就有關問題通知如下：

　　一、充分認識“四查清、四對照”工作的重要性

　　現行各級土地利用總體規劃的全面實施，有力地促進了耕地特別是基本農田保護目標的落實，有效地引導和規范了城鄉用地，促進了土地節約集約利用。但是，規劃實施中也出現了一些比較突出的問題：一些地方單純追求經濟增長，盲目興辦各類園區和擴大城鎮用地規模，土地利用方式粗放；一些地方違反國家法律、政策，隨意進行生態退耕、農業結構調整和“綠色通道”建設；一些地方不依規劃辦事，違反規劃和計劃批地、用地，侵占、浪費了大量耕地和基本農田；一些地方在土地利用變更調查或更新調查中，僅僅進行技術審查，對大量違法用地不查明原因，不按規定處理和整改就確認為規劃基數。為此，各地必須在規劃修編之前，嚴格按照國辦發32號文件要求，認真組織開展“四查清、四對照”工作。通過“四查清、四對照”，全面查清現行規劃實施以來耕地、建設用地等重要地類的變化情況及其原因，客觀分析土地調查、規劃等基礎工作中存在的問題，有效防止在規劃修編工作中通過隨意改變土地利用基礎數據擴大建設用地規模，為科學核定規劃修編基礎數據提供依據。各省（區、市）國土資源行政主管部門應充分認識“四查清、四對照”工作的重要意義，將“四查清、四對照”作為規劃修編前期工作的關鍵環節、重要任務來抓，切實加以落實。

　　二、明確“四查清、四對照”工作的原則和方法

　　（一）嚴格遵循國家法律法規。“四查清、四對照”工作要認真貫徹黨和國家的有關政策，嚴格遵循《土地管理法》及相關法律、法規和國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃及相關規劃，嚴格執行有關土地利用的國家、行業、地方標準和規范。

　　（二）充分利用已有調查成果。“四查清、四對照”工作要充分利用國土資源大調查、土地利用變更調查或更新調查、城鎮存量建設用地專項調查、基本農田保護大檢查、土地市場治理整頓、土地執法檢查等已有調查成果，必要時可根據各地實際開展相關專項調查或補充調查。

　　（三）統籌安排，突出重點。“四查清、四對照”工作應與規劃修編前期工作中基礎調查、資料收集、實施評價、重大問題研究等統籌安排、結合進行；要正確處理查清與對照的關系，對照是手段、是標準，查清才是目的、是核心；要加強工作針對性，著重查清重點地區、耕地和建設用地等重點地類的情況，不得避重就輕、避實就虛；要對核查中發現的主要問題進行客觀分析，提出切實可行的整改目標和措施。

　　（四）嚴格核定規劃基礎數據。規劃修編采用的土地利用基礎數據，既要客觀、準確，反映現勢，又必須合法、合規。原則上采用土地利用變更調查數據；凡擬采用土地利用更新調查成果而更新調查數與變更調查數存在差異的，必須逐項查清原因，嚴格按照國辦發32號文件的要求，在對“四查清、四對照”中發現的用地問題依法做出分析、分類處理后，有關數據才能在規劃修編中使用。

　　三、嚴格“四查清、四對照”工作的基本要求

　　（一）對照、查清新增建設用地總量。各地要以土地利用變更調查或更新調查為基礎，將1997-2004年城鎮（含各類開發區）、農村居民點、獨立工礦、交通、水利等各類建設用地數量、結構、分布、占用耕地情況與土地利用總體規劃和年度計劃確定的相關指標進行對比，檢查分析建設用地總規模和各類用地規模是否存在突破規劃、超計劃用地問題；與當地國民經濟和社會發展規劃確定的國內生產總值（或二三產業產值）、固定資產投資規模、人口總規模、人口城鎮化水平等發展目標進行對比，檢查分析建設用地總量及各類用地規模擴大是否與當地經濟社會發展情況相銜接，是否控制在合理增長幅度以內。通過全面對照分析，查清規劃實施以來以上各類建設用地的新增數量、分布及來源情況，并對存在問題特別是建設用地中不合理擴展的部分要逐項說明原因。

　　（二）對照、查清閑置土地和低效用地數量。要在各類開發區（園區）清理、城鎮存量建設用地調查等基礎上，與土地利用總體規劃提出的節約集約用地的目標進行對比，查清行政轄區內各類建設用地中閑置、空閑、批而未供的土地和低效用地的數量、構成、分布等情況，并評價建設用地集約利用的總體水平和各類建設用地的節約、集約利用程度，檢查分析是否存在浪費、粗放利用土地的現象，從產業結構、經濟增長方式和土地利用方式以及征地、供地管理等方面，深入分析存在的問題及其原因。

　　（三）對照、查清耕地和基本農田保有量。要在土地利用變更調查和基本農田保護大檢查等基礎上，與土地利用總體規劃確定的保護目標和措施進行對比，查清行政轄區內1997－2004年耕地和基本農田面積增減變化，現有耕地和基本農田的面積、構成、分布和質量狀況，并檢查分析耕地和基本農田保護目標和各項保護措施是否嚴格落實，影響耕地和基本農田數量與質量變化的主要因素，以及耕地和基本農田數量與質量變化對農業綜合生產能力的影響。對違反有關規定、政策和規劃造成耕地和基本農田數量減少、質量降低的，要進一步分析原因。

　　（四）對照、查清違法用地數量及處理情況。要在土地市場治理整頓、土地執法檢查等基礎上，與違法用地的有關處理要求進行對比，查清行政轄區內違法批地、用地，主要是違反土地利用總體規劃和年度計劃批地、用地的數量及其處理情況，并檢查分析違法用地是否按規定進行了處理，超占土地的復耕是否落實，安置補償、占補平衡、上繳新增建設用地土地有償使用費等措施是否到位，通過修改土地利用現狀數據、未取得計劃指標就補辦手續等使建設占用耕地和基本農田“合法化”的行為是否已經制止并得到糾正。對存在問題的，要查明原因，并提出整改意見。

　　有關核查工作表格見附件一——附件七。

　　四、認真落實各項整改措施

　　各省（區、市）對在“四查清、四對照”中發現的問題，必須依法進行整改。凡未完成“四查清、四對照”工作的，凡未對“四查清、四對照”中發現問題明確提出處理意見、方案的，不得開展土地利用總體規劃修編工作，有關數據不得認定為規劃修編基數。

　　（一）對于各類建設違法占用耕地和基本農田，未按規定處理的，不得確認為規劃修編基數，不得通過規劃修編予以核減。

　　（二）對于建設用地規模突破土地利用總體規劃和年度計劃指標，用地增幅明顯大于經濟社會發展主要指標增幅的，要制訂整改措施，明確加強建設用地內涵挖潛和加快建設用地結構、布局調整與整合的目標。通過前期研究論證，在規劃修編中確需擴大用地規模的，首先必須確保無閑置土地和低效用地，增加用地指標必須與建設用地挖潛相掛鉤。

　　（三）對各類建設用地中閑置、空閑、批而未供的土地和低效用地，要在查清基礎上，分類制訂盤活、調整利用的計劃，明確盤活、調整利用的時限和要求。

　　（四）對違反國家生態退耕政策和規劃擅自退耕、違法違規進行綠色通道建設占用的耕地和基本農田，以及在農業結構調整中調整為其他農用地，沒有造成耕作層破壞的耕地和基本農田，仍作為耕地和基本農田進行保護。對規劃實施以來已經依法退耕而造成耕地或基本農田減少的，要在嚴格核實的前提下，提出統籌調整方案；受自然災害損毀嚴重難以恢復耕種，或污染嚴重、經確認已不宜進行農業生產而造成耕地或基本農田減少的，要依法在省域內進行補劃。

　　（五）對各類建設違法違規占用耕地的，必須按照違法用地處理規定進行處理，有關復耕和安置補償、占補平衡、上繳新增建設用地土地有償使用費等措施或方案必須落實到位。

　　五、切實加強對“四查清、四對照”工作的組織領導

　　“四查清、四對照”工作涉及面廣、政策性強、技術要求高。各省（區、市）國土資源部門一定要嚴格按照國辦發32號文件和全國土地利用總體規劃修編前期工作座談會提出的要求，加強組織領導，明確有關責任，扎實開展工作。土地利用總體規劃修編前期工作中土地利用現狀數據確認工作應與“四查清、四對照”工作結合進行。要成立由規劃、地籍、耕地、利用、執法等方面人員共同組成的專門工作班子，認真進行檢查對照、整改處理等各項工作。要采取有效措施，確保到年底完成“四查清、四對照”工作。各地在完成“四查清、四對照”工作，有關問題的整改措施得到落實，并通過上級國土資源管理部門審定的前提下，才能申請組織開展土地利用總體規劃修編工作。

　　各省（區、市）以及報國務院審批土地利用總體規劃的城市的“四查清、四對照”工作成果，由省級國土資源部門審查通過后，報部審定。其他各級“四查清、四對照”工作成果，由省級國土資源部門組織審定。部將加強對各地“四查清、四對照”工作的指導，嚴格審查“四查清、四對照”工作成果，并將根據情況對重點地區進行抽查，對問題大、又不認真進行調查整改的依法查處，保證“四查清、四對照”工作和土地利用總體規劃修編工作依法有序推進。

　　附件：1.1997年－2004年新增建設用地總量核查表

　　2.存量建設用地核查表

　　3.低效用地核查表

　　4.低效用地評價指標表（參考）

　　5.耕地核查表

　　6.基本農田核查表

　　7.土地利用計劃執行情況以及違法用地核查表

　　二○○五年九月九日