農業部

　　農業部關于推進農業經營體制機制創新的意見

　　黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，對新形勢下農村改革發展工作作出了全面部署，對大力推進改革創新、加強農村制度建設提出了明確要求。各級農業部門要深入貫徹落實黨的十七屆三中全會精神，采取有力措施，推進農業經營體制機制創新，加快農業經營方式轉變，促進現代農業發展和新農村建設。為此，提出如下意見：

　　一、鞏固家庭承包經營基礎地位，穩步推進土地承包經營權流轉

　　（一）穩定農村土地承包關系。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是黨的農村政策的基石，是中國特色農業現代化的制度基礎。鞏固家庭承包經營基礎地位，核心是賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，保持現有土地承包關系穩定并長久不變。要切實做好農村土地承包管理工作，夯實土地承包關系長久不變的基礎。抓緊做好土地延包后續完善工作，承包地塊、面積、合同和土地承包經營權證書沒有落實到戶的，2010年底前要全部落實到戶；基本農田已落實到地塊和農戶的，要盡快標注到土地承包經營權證書上。穩步開展農村土地承包經營權登記試點，妥善解決承包地塊四至不清、土地承包經營權證書內容不完整和登記簿不健全等問題，建立健全土地承包經營權登記制度。切實加強農村土地承包檔案管理，推進土地承包檔案管理信息化。及時解決影響農村土地承包關系穩定的突出問題，對違法調整收回農戶承包地的要堅決予以制止和糾正。抓緊研究涉及土地承包關系長久不變的重大問題，推動修訂完善相關法律法規和政策。

　　（二）引導土地承包經營權有序流轉。土地承包經營權流轉是農民享有土地承包經營權、完善土地承包經營權權能的重要體現，是發展多種形式適度規模經營的重要途徑。要按照依法自愿有償的原則，在堅持不改變土地集體所有性質、不改變土地用途、不損害農民土地承包權益的前提下，引導土地承包經營權有序流轉。認真總結各地采取財政補助、項目扶持等多種措施引導土地承包經營權流轉的經驗和做法，支持各地采取符合法律政策規定、群眾樂于接受的多種方式進行土地承包經營權流轉。促進農戶家庭經營采用先進科技和生產手段，增加技術、資本等生產要素投入，支持有條件的地方發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。鼓勵農業產業化龍頭企業投資開發農業，規范企業租賃農戶承包地行為，探索有利于發展糧食生產和提高農業效益的土地流轉辦法。要按照產權明晰、形式多樣、管理嚴格、流轉順暢的要求，加快培育土地承包經營權流轉市場。可根據土地承包經營權流轉的需要，建立有形的土地流轉市場，搭建公開、公平、規范、有序的土地流轉交易平臺。要加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉規則，落實土地流轉合同制和備案制，指導合同履行，規范土地流轉行為，強化流轉土地用途監管；建立健全土地流轉服務組織，發布流轉信息，提供法規政策咨詢，開展價格評估，指導合同簽訂，調處土地流轉糾紛，為土地流轉市場發育創造條件。加強土地承包經營權流轉信息監測，系統掌握土地流轉的面積、類型、流向、價格等變化情況，為完善政策、指導工作提供可靠依據。

　　（三）妥善解決土地承包經營糾紛。《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》是依法調處土地承包經營糾紛的重要法律保障，各級農業部門要切實抓好學習宣傳和貫徹實施工作。根據解決農村土地承包經營糾紛的需要，依法設立農村土地承包仲裁委員會，建立健全鄉村調解、縣市仲裁、司法保障的農村土地承包經營糾紛調處體系。要充分發揮調解的基礎作用，依靠村民委員會和鄉鎮人民政府盡力把糾紛解決在當地，把矛盾化解在基層。充分發揮仲裁的關鍵作用，綜合運用調解和裁決手段，依法及時調處農村土地承包經營糾紛。充分發揮司法的保障作用，加強與人民法院的溝通協調，積極爭取各級人民法院的支持，為調解和裁決提供執行保障。縣級以上農業部門要加強土地承包糾紛調解仲裁配套規章制度建設，支持有關調解組織和仲裁委員會依法開展工作，抓緊落實將仲裁工作經費納入財政預算予以保障的法律規定，確保農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作正常開展。

　　二、積極探索集體經濟有效實現形式，增強集體組織服務功能

　　（四）增強集體經濟組織服務功能。發展壯大集體經濟，增強集體組織服務功能，是完善統一經營的重要內容。要鼓勵和引導集體經濟組織利用資金、資產和資源，以入股、合作、租賃、專業承包等形式，發展與承包大戶、技術能人、企業等聯合與合作經營，增加農民財產性收入，壯大集體經濟實力；鼓勵和引導集體經濟組織與農民專業合作社、農業產業化龍頭企業以及其他社會化服務組織實現多元化、多層次、多形式聯合，解決一家一戶辦不好、辦不了的事情，更好地為家庭經營服務。繼續深化農村集體經濟問題研究，推動出臺支持集體經濟發展的政策措施。

　　（五）加強農村集體資金資產資源管理。集體資金資產資源是發展農村經濟和實現農民共同富裕的重要物質基礎。要建立健全管理制度，強化民主管理和民主監督，保障集體經濟組織成員對資金、資產、資源占有、使用、收益和分配的知情權、決策權、管理權、監督權，做到用制度管權管事管人。深入開展農村集體財務管理規范化建設，強化財務公開工作，充實公開內容，完善公開程序，做到經常化、制度化、規范化；切實加強農村集體經濟組織審計監督，重點做好村干部任期和離任審計、土地補償費以及農民負擔專項審計；進一步規范會計委托代理制，明確會計委托代理范圍，健全會計委托代理機構，完善委托代理程序和會計代理帳務處理程序。

　　（六）穩步推進農村集體經濟組織產權制度改革。改革農村集體經濟組織產權制度是統籌城鄉發展的需要，是維護農村集體經濟組織及其成員合法權益的需要。在工業化、城鎮化進程中，城中村、城郊村和集體經濟實力較強的村，要圍繞探索集體經濟有效實現形式，穩步推進以股份合作為主要形式，以清產核資、資產量化、股權設置、股權界定、股權管理為主要內容的農村集體經濟組織產權制度改革，建立歸屬清晰、權責明確、利益共享、保護嚴格、流轉規范、監管有力的農村集體經濟組織產權制度。建立健全股東大會、董事會、監事會，完善農村集體經濟組織管理決策機制和收益分配機制，構建新型農村集體經濟組織治理結構和激勵約束相結合的運行機制。

　　三、加快發展農民專業合作社，大力培育新型現代農業經營組織

　　（七）扶持農民專業合作社加快發展。農民專業合作社是發展農戶聯合與合作的重要載體，是推進農業經營方式轉變的有效形式。扶持農民專業合作社，就是扶持農民，就是扶持農業。各級農業部門要把研究和落實扶持政策作為促進農民專業合作社加快發展的重要任務。積極會同有關部門認真落實財政、稅收、金融等扶持政策，努力擴大財政支持規模，完善稅收優惠政策，強化金融服務，不斷健全政策支持體系。抓緊研究和推動制定金融支持合作社和合作社承擔國家涉農項目、開展信用合作試點的具體辦法。扶持和幫助農民專業合作社暢通產銷渠道，發展農產品現代流通方式，大力推進“農超對接”。農業部門組織實施的財政專項和基本建設有關項目，要積極安排或委托有條件的農民專業合作社承擔。種植、畜牧、水產、農機等各行各業都要圍繞發展現代農業，采取多種措施，扶持發展多種形式的農民專業合作社。

　　（八）引導農民專業合作社規范發展。要按照服務農民、進退自由、權利平等、管理民主的要求，推進農民專業合作社依法辦社、依章辦事、規范發展。指導農民專業合作社完善運行機制，幫助合作社制定章程、搞好注冊登記，指導建立健全成員代表大會、理事會、監事會制度，保障成員的知情權、決策權、監督權等民主權利；幫助合作社落實財務會計制度，建立健全會計賬簿、財務管理制度和盈余分配制度，保障成員經濟利益。指導農民專業合作社規范生產經營行為，推進標準化生產，建立統一的生產操作規程，規范使用農業投入品，逐步建立農業投入品使用登記制度和農產品生產可追溯制度，提高農產品質量安全水平；推進品牌化經營，樹立品牌意識，加強品牌宣傳和保護，提高合作社產品信譽度，增強市場競爭能力。組織開展農民專業合作社示范社建設行動，力爭用3至5年的時間，培育一批經營規模大、服務能力強、產品質量優、民主管理好的農民專業合作社，發揮其典型引路、示范帶動作用。各級農業部門要加強合作社運行和發展情況監測，及時總結推廣好的辦社經驗和做法，對成員有意見、運行不規范的要及時指導幫助。

　　（九）加強對農民專業合作社的服務。要深入宣傳農民專業合作社法律政策，普及農民專業合作社知識，擴大社會影響，營造加快發展農民專業合作社的良好氛圍。加強合作社人才培訓，將農民專業合作社經營管理人員、財務會計人員和專業技術人員納入“陽光工程”培訓項目，提高農民專業合作社經營管理水平。加強合作社業務輔導員培訓，制定農民專業合作社發展指導規程，提高輔導員指導發展農民專業合作社的水平。通過開展法律咨詢、市場營銷、技術信息等服務，幫助合作社解決發展中遇到的實際問題。

　　四、培育壯大龍頭企業，推進農業產業化經營

　　（十）扶持壯大龍頭企業。龍頭企業是發展農業產業化的關鍵，是提高農業集約化水平和組織化程度的重要力量。要全面落實國家支持龍頭企業發展的財政、稅收、信貸、進出口等政策措施，努力克服國際金融危機帶來的不利影響，幫助龍頭企業化危為機、做大做強。深入開展調查研究，加強部門溝通協調，針對農業產業化發展的新情況新問題研究提出新的政策措施，推進農業產業化持續發展。要適應產業梯度轉移和產業升級的新要求，推進龍頭企業向農產品優勢產區集聚，命名一批農業產業化集群示范區，形成區域經濟發展新優勢。引導龍頭企業以資本運營和優勢品牌為紐帶，開展跨區域、跨所有制的聯合與合作，推進企業兼并重組，培育壯大一批帶動農業產業發展的龍頭企業。要把龍頭企業發展與現代農業產業技術體系建設結合起來，鼓勵龍頭企業開展產學研合作，加快技術創新，掌握核心技術和自主知識產權，提高自主創新能力，推動現代農業技術產業化。要按照準入條件公開、企業公平進入、實行動態管理、重點扶優扶強的原則，改進和完善重點龍頭企業認定辦法。逐步建立重點龍頭企業經濟運行監測體系，充分發揮農業產業化龍頭企業協會和各產業行業協會的自律作用，引導龍頭企業切實履行社會責任。

　　（十一）完善創新利益聯結機制。積極引導龍頭企業與農戶建立多種形式的聯結機制，讓農戶分享生產、加工、銷售各環節的利益，充分發揮農業產業化帶農增收的作用。可以通過訂單農業、保護價收購等方式，引導龍頭企業與農戶形成穩定的購銷關系；也可以通過開展定向投入、定向服務、定向收購等方式，鼓勵龍頭企業為農戶提供技術、信息、農資和購銷等多種服務。大力推廣“龍頭企業+專業合作社+農戶”等新型組織模式，引導農民以資金、技術等要素入股，實行多種形式的聯合與合作，與龍頭企業形成互利共贏的利益共同體，讓農民真正從產業化經營中得到實惠。

　　（十二）加強農業產業鏈建設。充分發揮龍頭企業在現代農業建設中的積極作用，強化龍頭企業生產基地建設，支持龍頭企業參與糧棉油等大宗農產品高產創建活動，鼓勵企業按照農業標準和良好農業規范創建果蔬茶園藝業、畜牧業、水產業標準化生產基地，大力發展無公害農產品、綠色食品、有機農產品。支持龍頭企業和農民專業合作社與一村一品專業村對接，把一村一品專業村、專業鄉鎮建設成為龍頭企業和農民專業合作社的標準化生產基地。大力發展農產品精深加工，延長產業鏈條，提高產品附加值，發展循環經濟，推進節能減排。鼓勵龍頭企業加強農產品物流體系建設，積極培育商品流通網絡，發展連鎖經營、物流配送、電子商務等新型現代流通方式。

　　五、大力發展農業生產性服務業，建立新型農業社會化服務體系

　　（十三）加快培育農業生產性服務組織。在家庭承包經營基礎上建設現代農業，必須把家庭承包經營與農業社會化服務有機結合起來，建設覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會化服務體系。要適應農業多功能拓展和農民分工分業發展的新形勢，加快構建公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系，培育多元化、多形式、多層次的農業生產性服務組織，為農民提供農業科技推廣、動植物疫病防控、農產品質量安全以及農資供應、農機作業、農產品營銷、農業信息、農村勞動力轉移、農村基礎設施、農村金融保險等服務。要全面貫徹落實國務院加快基層農技推廣體系改革建設和加快服務業發展的各項政策措施，抓緊實施《農業部關于加快推進鄉鎮或區域性農業技術推廣機構改革與建設的意見》，加快制定農業服務業發展專項規劃。充分發揮農業公共服務組織的主導作用，全面推進基層農業公共服務機構建設，實施基層農技推廣體系改革建設示范縣項目，用3年時間在全國普遍健全鄉鎮或區域性農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管等公共服務機構，推進村級服務站點建設。鼓勵和支持農民專業合作社、專業服務公司、專業技術協會、農民經紀人、龍頭企業為農戶提供多種形式的生產經營服務。

　　（十四）推進農業服務機制創新。著力創新農業生產服務機制。要大力推廣種子種苗統供和病蟲害統防統治，推進農業技術專業化服務。繼續抓好農機跨區域聯合作業，拓寬農機服務新領域，探索建立示范、推廣、服務一體化的農機服務新模式。積極推廣“三電合一”、“12316”等信息服務方式，逐步形成政府引導、社會力量廣泛參與、聯結國內外市場、覆蓋生產和消費的農業信息服務新機制。發展農產品現代營銷服務，促進超市、企業、基地和農戶有效對接。推廣農業生產資料統一定購、廠家直供等方式，規范種子、化肥、農獸藥、飼料、農機等農資市場營銷，從源頭上遏制坑農害農行為發生。

　　六、加強農民負擔監管，構建村級公益事業建設新機制

　　（十五）建立健全農民負擔監管長效機制。加強農民負擔監管，既要著力解決農民反映的突出問題，切實防止農民負擔反彈，又要建立健全農民負擔監管法規制度，努力構建農民負擔監管長效機制。在當前農民增收困難、地方財政收入減少的情況下，要保持農民負擔監管工作的整體合力不減弱，領導責任不放松，高壓態勢不改變。深入開展農民負擔重點治理，對農民建房亂收費、農村中小學亂收費、修建通村公路亂集資、向村級組織和農民專業合作社亂攤派亂收費、抵扣挪用惠農補貼資金等問題進行專項治理，繼續對農民負擔信訪較多、問題突出的縣（市）進行綜合治理，加大農民負擔檢查監督力度，確保減負惠農政策落實到位。積極配合有關部門推進農村綜合改革，建立村級組織運轉經費保障機制，抓好減輕農業用水負擔綜合改革試點。繼續堅持和不斷完善涉農收費文件“審核制”、涉農價格和收費“公示制”、農村公費訂閱報刊“限額制”、農民負擔“監督卡制”和涉及農民負擔案（事）件“責任追究制”等五項制度，加快推進《農民承擔費用和勞務管理條例》修訂工作，抓緊完善農民負擔監管地方法規。

　　（十六）構建村級公益事業建設新機制。圍繞加快推進城鄉經濟社會發展一體化、基本公共服務均等化，積極推動一事一議籌資籌勞及財政獎補廣泛開展，努力構建政府資助、農民參與、社會支持的村級公益事業建設新機制。進一步完善一事一議籌資籌勞管理辦法，明確籌資籌勞適用范圍，規范民主議事程序，提出籌資籌勞限額標準，確定籌資籌勞分攤辦法，明確以資代勞工價標準。要通過深入宣傳、廣泛培訓、典型示范等多種形式，加強對基層一事一議組織實施的指導，力求達到有事能議、議事能決、決事能行。按照總結經驗、完善政策、擴大范圍的要求，積極推進一事一議財政獎補試點，爭取各級財力更大支持和社會廣泛資助，充分調動農民群眾開展一事一議的積極性，不斷改善自身生產生活條件，促進村級公益事業發展，真正讓農民受益，切實把好事辦好。

　　七、切實加強組織領導，為推進農業經營體制機制創新提供保障

　　（十七）加強組織領導。創新農業經營體制機制，轉變農業經營方式，是農業部門推進農村改革的重要任務。各級農業部門一定要高度重視，擺上議事日程，把推進農業經營體制機制創新作為不斷解放和發展農村生產力、促進農業農村經濟又好又快發展的根本動力，放在統籌城鄉發展中去思考，放在新農村建設中去謀劃，放在發展現代農業中去推進，在發展規劃、項目安排、經費保障、條件建設等方面給予傾斜。對重大問題和重點工作，主要領導要親自抓，專題研究，精心部署，督促落實。

　　（十八）強化工作指導。推進農業經營體制機制創新政策性很強，必須堅持穩定和完善農村基本經營制度，嚴格把握法律政策界限，在當地黨委和政府的統一領導下開展，重大問題要及時請示報告。必須堅持發展這個第一要務，以人為本，把是否有利于解放和發展農村生產力、是否有利于維護農民合法權益作為衡量體制機制創新成效的根本標準。必須充分發揮農民的主體作用和創造精神，鼓勵基層從實際出發，因地制宜，大膽探索。加強新形勢下農村改革試驗區工作，先試先行、封閉運行，努力破解農村改革發展的難題。

　　（十九）加強農經體系建設。推進農業經營體制機制創新任務繁重，各級農業部門特別是農村經營管理系統要切實履行好農村土地承包管理、農民負擔監管、農村集體資產財務管理和指導農民專業合作組織、農業產業化經營、農業社會化服務體系建設等項職責，充分發揮職能作用。要健全農經工作機構、建設高素質的農經干部隊伍，縣和縣以上要重點加強隊伍建設，強化人員培訓，改善工作條件，提高依法履行職能的能力和水平；鄉鎮要繼續辦好農經站，機構不健全的要進一步明確農村經營管理職能，落實承擔機構和專職人員，確保各項職能得到有效履行，確保農業經營體制機制創新有序推進。