涉訴上訪問題的法律思考
河南世紀通律師事務所張保衛
隨著我國改革開放的進一步發展，我國社會正在經歷由計劃經濟向市場經濟的轉型，各種社會矛盾和社會問題不斷產生和積累，上訪問題也越來越成為一個重大的社會問題、政治問題，直接關系到社會穩定、黨政機關正常工作秩序、國家和政府形象。因此，也引起了黨和國家領導層的高度重視。正因為如此，我們應當對上訪問題進行認真的研究和探討。尤其是涉法上訪，更是我們司法機關和法律工作者應當認真加以研究的。
本人在大學實習期間，曾經辦理過有關來信申訴刑事再審案件多起，畢業后曾經在司法行政機關、政府監察機關工作多年，進入律師隊伍也已有十多年。最近根據河南省司法廳和省委省政府信訪局的工作安排，又以律師身份參加了信訪值班工作。通過親身的體驗，我對上訪工作有一些粗淺的思考。現結合涉訴上訪談談自己的看法。
一、應當明確界定涉法上訪和涉訴上訪的概念
上訪，就是向上級黨政機關來信來訪，一般指本人或者親屬直接到上級機關來訪，反映問題，要求解決和糾正。通常，我們將與法律問題有關或者涉及法律問題的上訪行為統稱涉法上訪，其中包含了涉訴上訪。而涉訴上訪主要是指與訴訟有關的上訪行為。
本人認為，上述對涉法上訪的定義不夠準確和科學。因為上訪行為本身就是一種具有法律意義的行為，具有法律屬性。因此可以認為，上訪行為本身都是涉法的。
明確界定涉訴上訪和涉法上訪的概念，有利于明確人民法院主管的上訪案件的范圍，明確法院與其它黨政機關的職責分工，對于法院做好涉訴上訪工作具有重要意義。
二、應當正確認識上訪行為，積極引導、疏導，依法分流，依法處理。
其一，上訪是我國公民享有的基本憲法權利之一，對于正當的上訪行為應當依法保護。
我國憲法第四十一條明確規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利……”“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。”
由此可見，上訪本身就是一種法律行為，或者是具有法律意義的行為。上訪權利是憲法賦予的。上訪本身又可能會引起有關黨政、司法機關對特定事件或者案件的重新處理、糾正、協調、督促，進行立法或者修改現行法律、法規、規章、公共政策，改進行政、司法程序，從而對特定的公民、法人直至社會大眾產生影響，或者引致某種法律后果。
正因為上訪是公民的憲法權利，所以對正當的上訪行為應當依法予以保護，積極進行引導，認真傾聽上訪人的意見和要求，對其合理合法的要求進行妥善處理。
其二，保護公民上訪的權利是保護人權的體現。
我國正在逐步建立法治社會，依法保護公民的上訪權利，是保護人權的具體體現。對于落實我國的國際承諾，樹立良好的國家形象，體現執政為民的執政理念，促進經濟社會的和諧發展，都具有重要意義。
其三，上訪說明黨政和司法機關的工作還存在不足和缺陷。
上訪可以幫助黨政機關發現工作中具有個性或者共性的問題，從而為改進工作，修改法律、法規和政策提供實踐依據。
其四，上訪既是公民行使政治權利的體現，也是公民對黨和政府的信賴。
上訪，說明公民對黨和政府有信心，相信黨和政府能夠解決自己反映的問題。因此，對正當合法的上訪行為不能以堵為主，應當依法保護，積極引導、疏導。
當然，對上訪中出現的群體性上訪、暴力上訪、纏訪、鬧訪等嚴重干擾社會秩序和黨政機關工作秩序的行為，應當區別對待，依法進行處理。
三、依法規范信訪工作，為正確處理涉法上訪和涉訴上訪提供法律依據和法律保障。
1、在立法層面，要積極調研，適時制定《信訪法》，完善信訪制度和措施。
2、在具體操作層面，要建立規范的工作機制，分流機制，處理機制，監督落實機制。
3、在處理涉法上訪和涉訴上訪工作中，建議引入聽證制度。聽證制度能夠對上訪者的上訪要求是否有理有據進行準司法判斷，有助于建立透明的接訪處理機制，有利于減少無理上訪。
4、對無理纏訪和采取法律禁止的或者危害社會公共利益的方式進行上訪的，應當依法進行處理，不能一味遷就。事實證明，無原則地遷就個別上訪人員的無理要求，只能助長無理上訪行為。
5、要切實保護上訪人的合法權益。應當承認，由于各種復雜的原因，多數涉法涉訴上訪當事人具有合理的上訪理由，有合法的權益需要保護。因此，切實保護其合法權益是減少上訪事件的重要措施。
四、提高司法機關工作人員的業務素質、政治素質，確保司法公正。
涉法上訪和涉訴上訪，確有不少是因為案件處理確實存在錯誤，或者當事人的合法權益受到損害或者沒有得到及時或者應有的保護引起的。因此，提高司法人員的業務素質和政治素質，減少司法腐敗，確保司法公正，增強司法機關及其處理結果的公信力，將會減少涉法涉訴上訪事件的發生。
五、把涉訴上訪納入人民法院審級制度改革考慮，同時確保審級的真正獨立。
涉訴上訪一般來說，都是對已經發生法律效力的判決書、裁定書仍然不服，繼續進行申訴或者申請再審。這種上訪行為，實際上還是屬于訴訟程序的延續。因此，參考民國政府時期和現在臺灣地區的三審終審制度，增加對判決、裁定的審查層次，給當事人提供更多的救濟機會，使確有錯誤的判決、裁定在程序內得到及時發現和糾正，從而使涉訴上訪行為更多納入程序軌道，無疑具有重要的制度意義。雖然這樣會增加司法成本，但是考慮到公平、公正的無價性，付出這樣的成本也是值得的。在增加審級的同時，應當更嚴格地維護法院生效法律文書的既判力和權威性，使二者相輔相成。
六、充分運用調解原則，促使當事人息訴服判。
民訴法規定了民事案件可以采取調解方式。刑事訴訟法也規定了自訴案件可以進行調解。充分恰當運用調解方式解決糾紛，是徹底化解矛盾的好方法、好制度，調解的結果也更容易得到當事人的自覺履行。因此，調解結案，有助于減少涉訴上訪事件。
七、完善司法救助制度，從制度上減少涉訴上訪行為的發生。
司法救助制度，能夠保障當事人得到國家的司法救助。而科學、完善的司法救助制度，能夠使潛在的涉訴上訪人得到及時救助和妥善安置，從而減少涉訴上訪的可能性。
2004年7月13日