國土資發(fā)〔2011〕224號

　　各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市國土資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設兵團國土資源局，各派駐地方的國家土地督察局，部機關各司局及有關直屬事業(yè)單位：

　　為了全面貫徹落實《國務院關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》(國發(fā)〔2010〕47號)精神，完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤(以下簡稱增減掛鉤)制度政策，正確引導、嚴格規(guī)范增減掛鉤試點工作，統(tǒng)籌促進城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設，現(xiàn)將有關事項通知如下：

　　一、充分認識嚴格規(guī)范增減掛鉤試點工作的重要性

　　2006年以來，部根據(jù)《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)提出的“鼓勵農(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”的要求，組織開展了增減掛鉤試點工作。幾年來，試點地區(qū)在推進社會主義新農(nóng)村建設中，結(jié)合農(nóng)村新居建設和危舊房改造等，依據(jù)現(xiàn)階段土地管理要求和城鄉(xiāng)發(fā)展的實際，積極開展增減掛鉤試點，探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地整治和合理調(diào)整使用，有效促進了耕地保護和節(jié)約集約用地，有力推動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

　　進一步認識增減掛鉤試點的重大意義。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃并和新農(nóng)村及各項建設規(guī)劃相銜接，積極主動、嚴格規(guī)范地開展增減掛鉤試點，是有效推進 “三農(nóng)”發(fā)展和城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實可靠的載體和抓手;是落實中央以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)方針，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要平臺;是引導資源、技術(shù)和項目向農(nóng)村流動，加快社會主義新農(nóng)村建設的重要途徑;是在保障工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村發(fā)展中，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地布局、推進節(jié)約集約用地、促進科學發(fā)展的重大舉措;是嚴格保護耕地和提高耕地質(zhì)量、促進耕地集約經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效手段;是堅持家庭承包政策為基礎，促進農(nóng)民分工就業(yè)和增加收入的政策創(chuàng)新。各地必須高度重視，積極宣傳，正確引導，努力創(chuàng)造保障和促進開展增減掛鉤試點的良好社會氛圍。

　　正確把握基本要求。各地必須堅持以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為導向，以促進耕地保護和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設、促進農(nóng)村小城鎮(zhèn)和中心村及各業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、促進農(nóng)村生產(chǎn)生活條件改善和環(huán)境保護為目標，以切實維護農(nóng)民權(quán)益、促進農(nóng)民增收致富為出發(fā)點和落腳點，落實最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度，堅持依法推動、規(guī)范運作、民主公開、量力而行。要堅決防止片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標的傾向，堅決防止擅自擴大增減掛鉤試點規(guī)模，堅決防止侵害農(nóng)民權(quán)益，確保增減掛鉤試點健康有序推進。

　　二、統(tǒng)籌安排增減掛鉤試點

　　統(tǒng)籌規(guī)劃，有序推進。開展增減掛鉤試點，要以土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)的城郊結(jié)合部新城區(qū)建設、近郊有條件鄉(xiāng)村的小城鎮(zhèn)和中心村建設、遠郊有條件的集中民居新村建設為重點，統(tǒng)籌安排，確定增減掛鉤試點的規(guī)模、布局、時序和項目，做好與城鄉(xiāng)建設、基礎設施布局、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，以保障和促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展。省級要編制好增減掛鉤專項規(guī)劃，并報部批準實施;市、縣要編制好增減掛鉤項目區(qū)實施方案，逐級上報省(區(qū)、市)審批，報部備案。今后，部批準增減掛鉤試點，包括土地整治示范建設中的增減掛鉤項目在內(nèi)，將以地方增減掛鉤規(guī)劃、項目區(qū)實施方案編制和實施情況作為重要依據(jù)。

　　因地制宜，量力而行。開展增減掛鉤試點，要與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展條件和水平相適應，與同步推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相協(xié)調(diào)，與新農(nóng)村建設、社區(qū)管理、基礎設施和產(chǎn)業(yè)布局等相配套。要以農(nóng)民自愿且不額外增加農(nóng)民負擔為前提，通過用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化平衡項目區(qū)建設資金，支持小城鎮(zhèn)和中心村新建新區(qū)發(fā)展經(jīng)濟，切實改善和提高農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。要選擇基層組織凝聚力強、國土資源管理嚴格規(guī)范、各項基礎業(yè)務扎實的地區(qū)開展試點工作。

　　三、嚴格把握增減掛鉤試點條件

　　堅持嚴格審批、嚴控范圍。開展增減掛鉤試點，必須在符合土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃、納入土地利用年度計劃的前提下，經(jīng)部批準。未經(jīng)批準，不得以各種名義擅自開展增減掛鉤和建設用地置換活動。農(nóng)村內(nèi)部鄉(xiāng)村、村村掛鉤推進小城鎮(zhèn)和中心村建設的試點項目，也必須經(jīng)省級人民政府批準，并控制在國家下達的增減掛鉤指標內(nèi)，納入試點管理。

　　堅持嚴格標準、從嚴管理。已經(jīng)開展增減掛鉤試點的地區(qū)，要抓緊按照國發(fā)〔2010〕47號文件、《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治有關問題的處理意見》(國土資發(fā)〔2011〕80號)以及本通知的有關規(guī)定，在認真嚴肅整改存在問題的基礎上，將試點項目上圖入庫，報部審定。對在國家下達增減掛鉤指標外，自行開展增減掛鉤或建設用地置換的，經(jīng)嚴肅整改符合增減掛鉤試點規(guī)范要求的，作出分年度核銷指標的計劃安排，報部審定后，逐年納入增減掛鉤試點管理。凡不符合試點規(guī)范要求且未開工的項目應一律撤銷。

　　堅持項目管理、封閉運行。試點市、縣國土資源部門要按照建新與拆舊相對應的原則設置項目區(qū)，合理確定拆舊建新規(guī)模和比例。嚴禁跨縣級行政區(qū)域設置掛鉤項目區(qū)。各地開展增減掛鉤試點的范圍和規(guī)模，必須嚴格控制在部下達的年度增減掛鉤指標規(guī)模之內(nèi)，嚴禁擅自擴大增減掛鉤指標規(guī)模或循環(huán)使用計劃指標。

　　四、切實維護農(nóng)民土地合法權(quán)益

　　充分尊重農(nóng)民主體地位。開展增減掛鉤試點，必須充分尊重農(nóng)民意愿，維護農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的主體地位。確定增減掛鉤項目，必須嚴格按照有關規(guī)定履行農(nóng)村重大事項議事制度，依法聽證、公示，凡涉及土地所有權(quán)、使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等權(quán)屬調(diào)整和利用分配的，必須先行確權(quán)登記;在土地互換和開發(fā)經(jīng)營方式、舊房拆遷、新居建設等方面要提供多種選擇;項目報批時，必須附具征求集體組織和農(nóng)民意見情況、聽證和公示相關材料，做到整治前農(nóng)民愿意、整治中農(nóng)民參與、整治后農(nóng)民滿意。凡集體組織和農(nóng)民不同意的，不得強行開展。嚴禁強拆強建，嚴禁強迫農(nóng)民住高樓。

　　確保收益返還農(nóng)村。使用增減掛鉤指標的土地出讓凈收益要及時全部返還用于改善農(nóng)民生活條件和支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)。農(nóng)民新居和新村基礎設施、公益事業(yè)建設所需資金，不得增加農(nóng)民負擔，主要應由增減掛鉤指標調(diào)劑使用的收益平衡，讓農(nóng)民真正享受到增減掛鉤試點帶來的實惠。各省(區(qū)、市)要研究制定增減掛鉤指標使用的土地出讓收益管理辦法，確定收益的來源、構(gòu)成和分配，明確受益主體，規(guī)范收益分配和用途;要建立地價評估、資產(chǎn)審計機制，實行公示制度，確保收益返還和使用管理的公開、公平和公正。

　　加強農(nóng)村集體土地權(quán)屬管理。開展增減掛鉤試點，必須按照明晰產(chǎn)權(quán)、維護權(quán)益的原則，做好土地確權(quán)登記。要按照確權(quán)在先的要求，對土地利用現(xiàn)狀和權(quán)屬狀況進行調(diào)查、核實，做到地類和面積準確，界址和權(quán)屬清楚。增減掛鉤試點涉及的土地，原則上應維持原有土地權(quán)屬不變;對土地互換的，要引導相關權(quán)利人本著互利互惠的原則，平等協(xié)商解決，有爭議的要依法做好調(diào)處工作。對權(quán)屬有爭議又調(diào)處不能達成一致意見的，不得開展增減掛鉤試點。增減掛鉤試點實施后，要依法及時辦理土地變更登記手續(xù)，發(fā)放土地權(quán)利證書及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證等，依法保障農(nóng)民土地的用益物權(quán)。

　　五、規(guī)范增減掛鉤試點管理

　　優(yōu)先保障“三農(nóng)”建設。增減掛鉤拆舊騰出的農(nóng)村建設用地，首先要復墾為耕地，并盡可能與周邊耕地集中連片，實施水、路、林配套建設，確保復墾的耕地不低于建新占用的耕地數(shù)量質(zhì)量，有條件的，應積極建設高標準基本農(nóng)田。規(guī)劃為建設用地的，要優(yōu)先保證農(nóng)民舊房改造、新居建設、環(huán)境建設、農(nóng)村基礎設施和公共服務配套設施建設以及農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。項目建新地塊建設用地必須嚴格控制在批準下達的增減掛鉤指標規(guī)模內(nèi)。

　　嚴格增減掛鉤項目考核。增減掛鉤試點以項目區(qū)為主體組織實施，確保項目區(qū)實施后建設用地面積不擴大，耕地數(shù)量有增加、質(zhì)量有提高。要加強復墾耕地的后期管護，確保復墾耕地有效利用。試點市、縣要對增減掛鉤指標的使用、拆舊復墾等情況負責，試點省級國土資源部門每年年底要對增減掛鉤試點項目實施情況進行考核，考核結(jié)果作為安排下一年度增減掛鉤指標的依據(jù)，考核不合格的必須限期整改，整改合格前，不得向項目所在市、縣下達新的增減掛鉤指標，不得安排新的增減掛鉤項目。

　　強化增減掛鉤試點全程管理。各試點地區(qū)要對增減掛鉤指標的下達、使用和核銷實行全程監(jiān)管。各級國土資源主管部門要結(jié)合國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺建設，加強增減掛鉤試點項目管理信息化建設;完善增減掛鉤試點項目在線備案制度，對項目的批準和實施情況，要實時上圖入庫，并實行網(wǎng)絡直報備案，向社會公示，自覺接受社會公眾監(jiān)督。

　　地方各級國土資源部門要切實加強對增減掛鉤試點的組織管理，形成地方政府主導，國土資源主管部門搭建平臺，相關部門積極參與、各司其職的責任機制，共同推進增減掛鉤試點工作。試點地區(qū)國土資源主管部門要主動加強增減掛鉤試點研究，注意總結(jié)土地制度創(chuàng)新和促進農(nóng)村經(jīng)濟社會健康持續(xù)發(fā)展的典型經(jīng)驗和成功做法，探索新機制、新方法。各派駐地方的國家土地督察機構(gòu)要加強監(jiān)督檢查。部將進一步加強政策調(diào)研和工作指導，及時研究解決工作中的問題，適時組織現(xiàn)場觀摩，加強宣傳引導，不斷完善制度措施，保障增減掛鉤試點健康有序推進。

　　此文件有效期為6年。

　　國土資源部

　　二〇一一年十二月二十六日