一、制定《國土資源行政處罰辦法》的必要性 　　1993年7月19日和1995年12月18日，原地質(zhì)礦產(chǎn)部和原國家土地管理局分別發(fā)布了《違反礦產(chǎn)資源法規(guī)行政處罰辦法》、《土地違法案件查處辦法》(以下簡稱“兩個辦法”)，均屬部門規(guī)章。兩個辦法實施以來，對于規(guī)范土地、礦產(chǎn)資源行政主管部門查處土地、礦產(chǎn)資源違法案件，促進依法行政起到了積極作用。但是，隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的不斷加快，國土資源管理形式不斷變化，特別是行政處罰法、行政復議法等法律、法規(guī)的頒布和實施，兩個辦法已經(jīng)不適應國土資源管理的新形勢和新要求，主要表現(xiàn)在：一是兩個辦法的有些內(nèi)容不符合行政處罰法、土地管理法、礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，有的甚至與法律規(guī)定相抵觸、相沖突，造成地方國土資源行政主管部門實施行政處罰過程中難以把握;二是兩個辦法的有些內(nèi)容不能滿足當前執(zhí)法需要。各級國土資源行政主管部門在執(zhí)法過程中，面臨著“執(zhí)法難、法難執(zhí)、難執(zhí)法”等實際困難，出現(xiàn)很多亟需解決的問題;三是新的國土資源管理體制需要一部統(tǒng)一的國土資源行政處罰辦法。1998年國務院機構(gòu)改革后，隨著國土資源部的組建，地方各級國土資源行政主管部門陸續(xù)成立，對土地、礦產(chǎn)違法案件的查處，由以前分散的土地行政主管部門、礦產(chǎn)資源管理部門負責，轉(zhuǎn)為現(xiàn)在統(tǒng)一由國土資源行政主管部門負責，客觀上也需要統(tǒng)一的行政處罰辦法。 　　另外，各級國土資源行政主管部門在查處國土資源違法案件中，創(chuàng)造了很多經(jīng)驗、措施和方法，需要歸納和總結(jié)，并吸收在規(guī)章中。因此，制定《國土資源行政處罰辦法》(以下簡稱《辦法》)，對于規(guī)范國土資源行政處罰，保障和監(jiān)督國土資源行政主管部門有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，具有重要意義。 　　二、起草過程 　　按照部立法工作計劃的部署，2009年7月16日，國土資源部執(zhí)法局啟動了兩個辦法的修訂工作，成立了專門的起草小組，從河北、湖北、湖南等省、市國土資源行政主管部門抽調(diào)具有豐富執(zhí)法監(jiān)察工作經(jīng)驗的同志參加起草。起草小組先后走訪了國家工商行政管理總局、國家環(huán)境保護部、國家食品藥品監(jiān)督管理局等相關(guān)部門，發(fā)函向各省(區(qū)、市)國土資源行政主管部門征求意見并要求征求市、縣國土資源行政主管部門的意見，在無錫召開座談會，赴湖北、遼寧等省，深入市、縣基層國土資源行政主管部門進行實地調(diào)研。收集了與行政處罰相關(guān)的法律、行政法規(guī)和司法解釋、國務院部、委、直屬機構(gòu)制定的關(guān)于行政處罰的部門規(guī)章以及河北、重慶、等省關(guān)于國土資源違法案件查處的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件以及我部關(guān)于土地、礦產(chǎn)違法案件查處的規(guī)范性文件等資料。9月15日至29日，起草小組匯總梳理了當前國土資源違法案件查處中的突出問題和表現(xiàn)形式，并對每個問題產(chǎn)生的原因和解決的對策進行了認真研究，確定了《辦法》的起草定位。10月9日至21日，起草小組在認真研究梳理問題的基礎(chǔ)上，參考其國務院其他部、委、直屬機構(gòu)已經(jīng)頒布實施的關(guān)于行政處罰的部門規(guī)章，與部政策法規(guī)司協(xié)商溝通后，提出了《辦法》的框架結(jié)構(gòu)。根據(jù)框架結(jié)構(gòu)，10月28日形成初稿。12月16日，國土資源部政策法規(guī)司在南京召開征求意見座談會，邀請部分省(區(qū)、市)國土資源行政主管部門的法規(guī)處長、執(zhí)法隊長參加。其后，多次召開修改座談會，對《辦法》初稿多次修改完善，幾易其稿，形成了目前的《國土資源行政處罰辦法(征求意見稿)》，共六章四十條。 　　三、需要說明的幾個問題 　　(一)關(guān)于《辦法》適用范圍 　　《辦法》除了適用于實施國土資源行政處罰以外，其中有些規(guī)定如管轄、立案、調(diào)查取證、審理、決定處理意見等還適用于以下三種類型的國土資源違法案件：一是非法批準征收、占用土地，或者非法批準勘查、開采礦產(chǎn)資源的案件;二是違反國土資源法律法規(guī)應當追究黨紀政紀責任的案件;三是違反國土資源法律法規(guī)應當追究刑事責任的案件。主要考慮到：這三種案件中，除了一些案件可由國土資源行政主管部門直接作出行政處分決定外，其他案件的處理權(quán)不在國土資源行政主管部門，如黨政紀處分案件由紀檢監(jiān)察部門依法作出，刑事案件由司法機關(guān)追究責任，非法批準案件由有權(quán)機關(guān)處理。盡管國土資源行政主管部門無權(quán)處理這些案件，但是，這些案件中的多數(shù)是在實施國土資源行政處罰案件中發(fā)現(xiàn)的，需要追究上述責任時，國土資源行政主管部門應當將案件移送相關(guān)部門處理。因此，有必要在《辦法》中對這三類案件的調(diào)查與移送作出規(guī)定。 　　(二)關(guān)于聽證程序 　　2004年2月，國土資源部發(fā)布部門規(guī)章《國土資源聽證規(guī)定》，詳細規(guī)范了國土資源行政處罰的聽證程序。為與《國土資源聽證規(guī)定》相銜接，《辦法》規(guī)定，當事人要求聽證的，按照國土資源部聽證規(guī)定組織聽證。同時對符合聽證的條件進行了重新界定，即“作出較大數(shù)額罰款、吊銷勘查許可證或者采礦許可證、責令限期拆除等行政處罰決定”。 　　(三)關(guān)于審理 　　本辦法新增加了審理的程序。審理并不是《行政處罰法》規(guī)定的程序，設(shè)置審理的目的是，保證國土資源違法案件調(diào)查處理的公平、公正，加強內(nèi)部監(jiān)督，防止調(diào)查人員濫用職權(quán)、枉法裁判。為達到這一目的，《辦法》規(guī)定國土資源行政主管部門應當依據(jù)調(diào)查報告和相關(guān)證據(jù)等材料對案件進行審理，提出同意調(diào)查報告，要求補正、糾正或者改正調(diào)查報告，不予行政處罰等審理意見。 　　(四)關(guān)于執(zhí)行 　　執(zhí)行是行政處罰中非常重要的環(huán)節(jié)。行政處罰決定書一旦送達當事人后，就產(chǎn)生法律效力，當事人應當自覺履行。當事人逾期不履行，作出行政處罰決定的機關(guān)可以采取一些措施督促當事人履行行政處罰決定。為了體現(xiàn)國土資源行政處罰的嚴肅性，《辦法》第二十三條詳細規(guī)定了這些措施。如果當事人仍不履行，國土資源行政主管部門可以申請人民法院強制執(zhí)行，除此之外，根據(jù)最高人民法院關(guān)于行政訴訟法的司法解釋規(guī)定，國土資源行政主管部門還可以向人民法院申請財產(chǎn)保全、申請先予執(zhí)行，通過這些措施來達到執(zhí)行目的。為了解決基層國土資源行政主管部門比較關(guān)心的沒收財物特別是沒收建筑物或其他設(shè)施如何執(zhí)行等問題。《辦法》規(guī)定，沒收后應當及時移送同級財政部門處理。增強了與財政部門的銜接。 　　(五)關(guān)于結(jié)案 　　結(jié)案是行政處罰結(jié)束的標志，考慮到國土資源行政主管部門沒有強制執(zhí)行權(quán)。《辦法》規(guī)定，國土資源行政主管部門在履行職責完畢后，就可以結(jié)案。但是為了避免國土資源部行政主管部門履行職責不積極，一送了之，對申請法院強制執(zhí)行的案件，國土資源行政主管部門仍需要積極溝通、協(xié)調(diào)，爭取執(zhí)行到位。因此，《辦法》規(guī)定，已經(jīng)申請強制執(zhí)行，但人民法院既未受理，也未說明原因的，或者人民法院已經(jīng)受理，但超過6個月未予執(zhí)行也未作出不予執(zhí)行的裁定的的情形，可以結(jié)案。 　　(六)關(guān)于行政處罰的監(jiān)督 　　《行政處罰法》第五十四條規(guī)定，行政機關(guān)應當建立健全對行政處罰的監(jiān)督制度。《辦法》第五章專門對此進行細化，制定了上級監(jiān)督、掛牌督辦等制度。國土資源行政主管部門通過監(jiān)督措施，發(fā)現(xiàn)本級或下級國土資源行政主管部門的行政處罰可能存在錯誤的，經(jīng)行政機關(guān)負責人批準，可以啟動監(jiān)督程序，對已經(jīng)作出的行政處罰決定進行重新審查，分別作出處理。