行政權力在決策過程中占有過多的“權重”,權力的行使將缺乏足夠的約束,很難保證決策能充分受到公共意見和程序正義的制約。
據媒體報道,一些參與立法審議和決策的全國人大常委和專家認為,在短短兩年時間內,個稅起征點兩次調整,個人所得稅法亦隨之兩次修改,隨著國民收支水平的不斷變化,個稅起征點將來仍會不斷調整。他們因此建議,全國人大可以在一定程度上將稅收起征點的調整權授權國務院,以避免頻繁修法,影響法律的嚴肅性。(昨日第一財經日報)
上述主張有良好初衷,但筆者認為,如果對這種授權性立法活動缺乏相應規制,恐怕無助于保證立法質量,甚至可能引發一些負效應。比如,不久前修訂的《城市房地產管理法》,授權國務院就城市房屋征收與拆遷補償問題先制定行政法規,人們也不免擔心,這一立法權“下放”后,會不會形成長期收不回來的“立法惰性”,以致公民的合法財產無法享有更高層次的立法保護。
諸如稅收、征收私有財產等涉及國計民生的重大事項,在法治發達國家都屬于議會的專有立法權,這是現代立法的基本原則。我國2000年出臺并實施的《立法法》,也明確將這些事項納入全國人大及其常委會的專有立法權。這方面也有前車之鑒,當年應改革之需,授權國務院制定某些稅收法規,雖然收獲了巨大的改革效應,但由于經濟社會發展迅速,有效監督難以同步跟進,一些地方和部門出現“侵蝕”這一立法權的情況,在一段時期內,國家每年因立法混亂損失約20%的稅收。
事實上,眼下一些以國家法律形式出現的公共決策之所以還不盡如人意,一個重要的原因在于行政權力在決策過程中占有過多的“權重”,權力的行使缺乏足夠的約束,很難保證決策能充分受到公共意見和程序正義的制約。
避免頻繁修法,當然是衡量法律嚴肅性的一個重要指標,但對于飛速變遷的中國而言,法律的頻繁修改、不斷完善既是必須正視的現實,也是必然選擇的路徑,這也是我國現階段立法有別于一些法治發達國家的“中國特色”之處。更重要的是,法律之所以嚴肅、乃至神圣,不僅在于其穩定性,更在于其民主性和科學性,而這,顯然不是高效率的“授權立法”所能達到的。在我看來,坊間對已經出臺的個稅起征點調整方案之所以還有不少意見紛擾,恰恰是因為決策過于快捷。比如,對于此次調整,許多普通公民、包括不少全國人大常委都提出了進一步提高起征點、改變征收方式等觀點,為了進一步提高立法決策的質量,是否可以不厭其煩地多審議幾次,并對各種意見進行充分討論呢?
對于稅收、征收私有財產之類的涉及公共利益和公民重大利益的立法,掌握最高立法權的民意機關應堅守嚴格的立法權限,踐行民主的立法程序,慎行授權立法。也許因此會降低立法效率,增加立法負擔,但對于公共利益、公眾利益乃至中國立法而言,付出這樣的代價,并不是一件壞事。
□阿計(北京 媒體從業者)
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