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寧波
行政立法違法不僅僅是“不正之風”
■海南大學法學院副教授
監察部副部長屈萬祥近日在接受新華社記者專訪時指出，近些年來，個別部門和行業為了部門或行業私利，通過多種手段，將自己不正當的利益通過文件、規章的形式固定下來，堂而皇之地強制執行。作為行政監察領域的高層人士，屈萬祥也坦承，“這種不正之風的危害更大，治理難度更大”。
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說“行政立法”危害更大，這是因為行政立法本身具有對象的普遍性和效力的后及性，一旦侵害行政相對人的利益，就會在一定范圍內連續發生。套改培根《論司法》中的一段名言來表述：如果說一次違法的行政執法只是污染了水流，那么違法的行政立法卻會污染水源。從這個意義上講，行政立法比針對某一個體的具體執法行為更具危險性和破壞力，賦予當事人以有效的救濟途徑是極其必要的。
在制度設計上，公民與行政機關的糾紛可以訴諸行政訴訟來解決，但很可惜，被俗稱為“民告官”的行政訴訟明確將行政立法排除在可訴范圍之外。立法對司法的限制使得規范和制約行政權的司法審查制度在中國尚無法建立。一旦行政立法違法，受其影響的當事人很難通過及時和有效的司法救濟來維護自己的合法權益。
事實上，對于行政領域內的立法違法而言，我們實在很難期望通過行政監察這樣一項內部制約機制來治理。于中國的行政法治而言，我們不但需要借助于行政權能的細化，來達成行政機關內部的權力制約，更需在立法與司法、行政之間達成外部權力的制約。
當然，這種外部的權力制約并非空白。憲法和法律在司法審查之外，也設置了不少的審查程序來應對并不鮮見的行政立法違法現象，比如人大備案審查制。但人大的備案審查啟動難，確認違法更難。雖然自孫志剛案以來，公民提請全國人大進行違憲審查或違法審查事件日益頻繁，但“上書”的結局中無一不落入了“泥牛入海”的尷尬境地。即便所有的行政相對人在遭遇行政立法違法時，都有向全國人大上書的自覺，能預期的結果大概也只會是“沒結果”。迄今為止，我們還沒有一例經由全國人大審查后撤銷和行政立法的個案，以至于違反上位法的行政法規、部門規章及地方行政機關的違法立法，近年來已然“堂而皇之”，不一而足。
行政法治的核心是依法行政，這里的“法”首先是指憲法和法律，行政立法也必須以憲法和法律為依據。不可否認，在社會訴求多元化的當下，地方利益或部門利益已在事實上成了違法行政的助推器，將非法利益“合法化”則成了一些漠視法律的行政機關慣用的手法。如果進入行政管理領域的行政立法能夠受到立法機關或司法機關的審查，并能因此而得到糾正，那么行政機關在制定行政立法時就會注意周密論證其行為的合法性和合理性。如果違法的行政立法得不到糾正，或者只能通過對具體行政行為的審查在單獨的相對人身上實現糾正，那么這項違法的行政行為還會因“抽象”而變得“具體”，并將使更多的相對人繼續變成受害人。
行政權是最活躍、也是與公民聯系最緊密的國家權力，是最需要自由、又最易自由無度的權力，是最應被約束、又最難以自制的權力，法治的關鍵就在于限制行政權的無限膨脹與擴張，遏止其對利益的追求。這種限權是行政機關內部的監察權所不能承受之重，我們必須賦予立法機關和司法機關以完整的行政立法審查權，否則將難以避免立法無能、司法無用、行政無法的三重惡果。行政立法違法不應僅僅看作是“不正之風”，絕大多數行政立法違法，都外在地表現為違反憲法和法律———這已不是什么“糾風”的問題，而是應當依法追究這種違法行為的法律責任的問題。就像一個普通公民違反了治安管理處罰法，他會因此而受到治安處罰。 #p#分頁標題#e#
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